(二)数据开放在应急管理中的实际运用
1.数据开放平台建设概况
随着数据价值的日益凸显，数据开放运动在全球范围内迅速兴起。2009年上线的美国联邦政府数据开放平台成为全球首个政府数据开放平台。英国政府建立data.gov.uk网站，向社会开放中央政府和地方政府部门的数据。澳大利亚运行data.gov.au网站，提供政府数据的公众访问通道。我国数据开放的广度和深度也在不断拓展，数据开放的应用领域在扩大。截止2017年3月11日，上海市、武汉市等多个地方政府数据开放平台开放了大量的数据集，其中，上海达918个，涵盖经济建设、教育科技、公共安全等12个领域。武汉达1999个，涵盖经济发展、能源环境、医疗卫生等12个领域，见表1。
2.数据开放在应急管理中的具体运用
当前，数据开放无论在应急管理的事前准备、事中响应，还是事后的恢复和重建阶段都有着不同程度的应用。
(1)努力做好事前准备工作。在事前准备阶段，应急管理相关部门和组织注重对各类突发事件信息的研判，收集、整合各类突发事件的历史和现实数据，做到对部分突发事件进行预警并动员社会力量和资源准备开展处置工作。2012年飓风“桑迪”袭击美国，美国东部地区遭遇了洪水和雨雪灾害，并引发了大面积停电停水、通信中断等方面的事故。但在飓风抵达前，纽约市政府已将实时更新的飓风疏散区地图数据发布在纽约市的数据开放平台上，使得公民可以通过网络查看疏散线路，并在后期不断更新红十字会的避难场所、食物供给、志愿者需求等信息。以美国纽约市的社会治安治理为例，长期以来，社会治安是纽约市政府比较棘手的问题，每年都要花费大量的资金用于警用设备的购买，但实际效果却不见明显。后来，纽约市政府将犯罪人员的犯罪记录放在数据开放平台上，发动社会公众的力量开发手机应用以减少公众进入犯罪高发区的可能性，并整合犯罪记录数据和动态交通数据，科学部署辖区警力，预防并减少犯罪案件的发生[12]。由此可见，数据开放在政府应急管理中的重要作用，应急管理部门通过开放相关数据，增强公众对突发事件的防范意识，对事前预防和解决危机都有着积极的作用。
(2)积极开展事中响应工作。在事中响应阶段，突发事件发生的紧迫性、不确定性给应对处置工作带来一定的困难。但是，如果开放政府数据将会给政府、社会组织或公众开展应急响应带来极大的便利。西方发达国家在政府数据开放应用于应急管理的过程中，十分注重与整个社会系统建立合作关系，已形成多方参与、分工有序、合作共赢的运行机制。2015年尼泊尔发生8.1级地震，美国数字地球公司在灾后第一时间便对外免费在线开放了受灾地区的高分辨率卫星影像，使得参与救援的指挥人员、工作人员能够更好地实施救助工作。此外，美国数字地球公司还启动了Tomnod众包平台，全球网络志愿者可依托该平台，帮助救灾人员标注出地震所损坏的基础设施、建筑物等，合理分配资源，推动救援工作的有序进行。新加坡陆路交通管理局利用数据通信传输技术和计算机处理技术等，建立了ITS智能交通系统，对现有的城市交通网络进行整体性管理和监控。如果突发交通事故，交通控制中心就会从综合信息平台获取信息，及时向公众提供交通状况信息，并采取应对的举措以减少次生事件的发生。因此，无论是政府数据统一开放平台公开的数据，或是社会组织公开他们所拥有的数据，都会在突发事件的应急响应阶段发挥重要的效用。
(3)科学组织事后恢复与重建工作。在事后恢复与重建阶段，将开放的大数据运用于应急管理，有利于降低各类安全隐患和突发事件的事后影响，科学地组织事后恢复工作，保障事后恢复与重建的有效与有序。2008年，肯尼亚自发创建了非营利性危机预警平台Ushahidi，主要通过自动收集文本文件、照片和音频视频等数据信息，上传到统一的服务器中，由专职管理人员对海量信息进行甄别真伪，并将真实信息标注到网页上，最终以地图上的彩色圆点作为呈现形式。公众可以阅读该地点发生的事件报告，具有一定的警示作用，也可为应急管理者采取有效的应对措施提供依据。中国疾病预防控制中心依托多学科优势，运用现代信息技术，搭建以传染病疫情报告和突发公共卫生事件为核心的网络信息平台即国家传染病与突发公共卫生事件网络直报系统，对结核病、霍乱、不明原因肺炎等单病种进行监测，实现了实时、在线、个案直报。在出现严重疫情后，系统会将信息公开，整合、利用各类信息有针对性地解决公共卫生事件，缓解了社会公众的恐慌情绪。
三、政府数据开放在应急管理运用中存在的问题
政府数据开放和共享有利于加强应急管理能力、提高应急管理水平、推动社会发展。但在现代社会各种因素的制约下，当前，政府数据开放在应急管理中的应用还存在数据应用能力不足、数据壁垒日益严重、信息安全形势严峻、应急管理教育缺失等问题亟待解决。
(一)数据应用能力不足
随着网络运用的普遍性和可及性日益提高，当前数据产生量增长迅速，据IDC预测，到2020年中国的数据总量将达到8.4ZB，占全球数据量的24%。海量的数据资源为我国应急管理的发展带来契机，但缺乏高质量的数据应用。一方面，是数据本身的非数字化、非结构化成为数据整合利用的障碍。非数字化信息如报纸、图片、书籍等，其各自属性、格式之间缺少兼容性，无法利用现代信息技术对其进行快速有效的处理，使得对数据信息的提取、存储、管理和应用存在一定的困难。另一方面，是应急管理相关数据的关联性应用较为薄弱。政府应急管理大都在非常态的情况下，针对突发事件，在有限的时间内做出科学的决策，这就需要强大的数据整合、抓取和分析能力为其提供支撑，但现实情况并不是这样。在2012年北京“7·21”暴雨灾害中，气象台对降雨量、暴雨范围和持续时间进行预报，但应急管理部门没有将数据和山区泥石流风险数据合流进行关联性分析，并未及时采取有效措施对山区居民进行预警，以致发生严重的泥石流灾害。
(二)数据壁垒日益严重
受传统科层制分工原则的影响，我国采用针对不同灾种分门别类的应急管理模式，不同专业部门负责不同的应急情境。这种专业化分工在一定时期内有利于提高应急管理专业化的程度，但也极易形成专业化背景下的信息壁垒。各级政府及其与公共安全相关的部门各自拥有大量数据却未能有效共享，使得直面应急管理的部门所获得的数据较为零散化、碎片化。此外，与欧美相比，我国数字化的数据资源总量较少，可供利用的数据供给小于需求，每年新增数据量仅占美国新增数据量的7%，欧洲的12%。我国尚未建成全国范围内统一的数据开放平台。虽然北京、上海等地已建立政府数据开放网站，但较之欧美国家，数据集开放的数量和种类相对较少，大量社会管理方面的核心数据并未对社会和其他政府部门开放。截止2017年3月11日，北京市在17个领域开放401个数据集，无锡市在15个领域开放889个数据集。同期美国开放192220个数据集，英国开放41183个数据集，见图1。
图1 美国等国家及我国部分城市政府开放数据集个数比较
数据来源：各地方政府数据开放平台并经作者整理所得。
由于我国没有统一的信息存储和管理标准，关于公共安全数据的采集和存储，各地区、各部门在各自领域内建立多重标准，致使不同平台间的数据不能直接转化和共享。如中国山地环境与灾害数据库、中国地质灾害数据库元数据库等建库标准不一样，致使在全国范围内实现地质灾害数据共享较为困难。并且当发生重大突发事件时，政府部门在进行应急指挥过程中极易因为危机信息标准的缺失而造成信息沟通的壁垒，严重影响应急指挥和调度的进程。
(三)信息安全形势严峻
基于数据的开放和共享，应急管理部门可以整合相关数据以处置突发事件，提高整个应急管理的效率。随着数据挖掘与分析的精确化，信息泄露事件时常发生，个人隐私侵犯问题也愈发突出。因此，保护公民和国家的信息安全就显得尤为重要。美国第二大医疗保险公司遭到黑客攻击，8000名用户的姓名、出生日期、家庭住址等个人信息被泄露。补天平台曝出上海、重庆等地卫生和社保系统存在大量高危漏洞，可能因此泄露数千万用户的社保信息。相关数据表明，当前至少有30个省市的社保系统、疾控中心等被曝出有高危漏洞，仅统计社保类信息安全漏洞就高达5279.4万条，涉及数千万人员的个人身份证、社会参保信息、财务等敏感信息。在这方面，管理制度安全和管理技术安全同样重要。
目前，我国尚未建立政府数据分类分级的规范和标准，无法有效识别重要数据、敏感数据和隐私数据，缺少针对不同类型数据开放的原则指导。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》从公开的范围、方式和程序、监督及保障层面对信息公开做出相关规定，但其中规定较为模糊且未涉及数据集层面，并且行政条例对人大、法院、检察院和党的工作机关缺少一定的约束性。此外，专门关于个人隐私保护和信息安全的法律法规如《个人信息保护法》还没有出台。2015年“两会”期间，全国人大常委、南京邮电大学校长杨震也呼吁尽快制定《个人信息保护法》，建议有效管理个人信息，用法律手段惩罚泄露信息者。目前，涉及隐私保护的内容大多散见于诸如《行政诉讼法》《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《刑法》中，法律层面的不配套延缓了数据开放的步伐，增加了应急管理的难度。
(四)应急管理教育缺失
我国的应急安全教育，无论是应对传统的公共安全威胁，比如自然灾害，还是应对现代的公共安全威胁，比如恐怖袭击、网络安全等，还未形成一个横向到边、纵向到点的教育体系。与以知识传授为主的一般学校教育相比，我国应急管理教育的理论研究和实践探索还缺少深入、规范和系统的规划设计。政府对应急管理教育、数据开放标准、数据开放程序等并未做出统一的规定，政府数据开放和应急管理教育方面的研究机构和专业团队紧缺，这些都不利于高质量政府数据开放平台的建设和使用。政府开放的数据运用于应急管理是一项专业性较强的技术行为，要建立一支既精通应急管理又掌握数据应用技术的队伍，否则，难以实现数据资源效用最大化。美国应急管理教育体系分为三级：第一级是美国联邦应急管理署总部和10个设在各州的分支机构；第二级是国家级培训教育系统；第三级是直接面向广大民众的各州应急培训基地和已加入“EM HI-ED”计划的高等院校。美国应急管理远程教育为应急管理专家、志愿者、公众等提供100门以上的免费培训课程资源，如国内应急准备指引、演习和评估等。而我国关于应急管理教育的课程设计不够系统，对社会中平台开发者、数据维护者等缺少数据安全、应急管理、数据应用等方面的综合教育，容易导致政府数据开放平台中数据更新较为迟缓。
