二、对人的影响维度
(一)理念方面
我国正在经历经济转型升级时期，《条例》施行后，政府信息管理的原则也由“以保密为原则、以公开为例外”转变为“以公开为原则、以保密为例外”。“公开为原则，不公开为例外”的本意是：全部政府信息都应公开，除非有例外。我们现实情况是，从公开属性来看，有三种信息。一是禁止公开的信息，有人比作“黑”色信息；二是《条例》列举的23类必须公开的信息，有人比作“白”色信息；三是“待定信息”，如“重要、受控、敏感信息”，这些信息既不属于禁止公开信息，也不属于必须公开的信息，需要行政机关根据社会经济发展情况做出具体判断，有人称之为“灰色信息”。在我们没有梳理规范这些信息时，如按照此原则的逻辑推理，势必就要公开这部分“待定信息”，这在当下显然是不现实的。再有，“公开为原则，不公开为例外”中的“例外”还不明确。《条例》中的“例外信息”有：国家秘密、商业秘密、个人隐私和国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定(以下简称“三安全一稳定”)。国家秘密范围可从新修订的《保密法》及其实施办法找到;商业秘密范围在我国至今还没有一部具有权威性的法律对此做统一规范;个人隐私范围的界定还没有相关的法律依据。由于“三安全一稳定”的信息不是确定的法律概念，所涵盖的信息范围又过于宽泛，同时和国家保密制度之间又有重叠之处。这给行政机关和司法机关都带来麻烦。如果作为例外的不公开信息的范围“模糊不清”，则“公开为原则”很大程度上将受制于飘忽不定的“不公开为例外”，而无法具有操作性和实效性。如何在实践中逐步完善相关法律制度，还要一个过程。树立公开为原则的指导思想至关重要。笔者认为，在当下，要修正对“以公开为常态，不公开为例外”的简单机械理解，回归到一种理念的思路上来更为妥当。
(二)语境方面
谈论起政府信息公开概念时，同样一个词语会有三个不同的理解或指向。一是《条例》所指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。如何理解这个概念，社会各方也存在差异。二是广义上的政府信息，它涵盖政府公开制作、掌握、获取的其他信息，内容可能包括政务公开和信息公开两个方面的。广义上的政府信息内涵和外延要比《条例》规定的信息公开的概念广阔得多。三是每个人根据自己认识理解的政府信息。在当下，每人都有自洽的价值体系，甚至有各自不同的逻辑和词汇，就申请人和行政机关两方来说，在不同的语境下，申请人会按照各自对政府信息概念的认识，向行政机关提出各种各样申请，而有些行政机关也会按照自己的理解去答复。申请的目的和内容各异，答复也不规范。加之，不同的机关与不同的申请人对同一概念也会有自己的理解，导致了对一个问题会形成不同层次、不同角度的认识。在这样的基础上，对话沟通可能显得比较吃力。原因可能包括：《条例》本身概念有不明确、模糊地带;背后制约因素不同，如教育背景、生活条件、政治倾向等;没有换位思考、缺少在一个层面沟通;以及不在一个语境和逻辑下讨论，得出的结论自然会五花八门，这就出现“一千个读者就有一千个哈姆雷特”的现象。
(三)认识方面
认识是行动的先导，新的事物要有新的认识。解决了认识上的误区，有可能摒弃长期以来习惯的、陈旧的、不合时宜、简单的看法。信息公开中在认识上重点要防止两种倾向。一种是偏“左”的倾向。即忽略《保密法》及其有关规定，认为未标密级文件或不按权限和程序执行就以为可以简单公开。未标密级的信息有知悉范围的要求，比如，传达到县团级的文件，有些内部管理信息。还有发布农产品安全状况、重大传染病疫情、重大动物疫情、重要地理信息数据、统计信息等，这需要严格按照权限和程序执行，不能擅自发布公开。二是偏“右”的现象。对于个别行政机关来说，是把提供政府信息视为一种权力，不是作为一项法定义务、责任和基本公共服务。思想认识仍停留在行政机关提供政府信息是对社会、对公众、对申请人的一种“恩赐”，公开与否视行政机关工作人员情绪好坏、与申请人关系远近等不确定因素而自由决定，把必须履行的一项强制性义务当做“一阵风”，对公开政府信息采取“多一事不如少一事”和相互推诿的认识。
(四)思维方面
《条例》规定各级政府办公厅或办公室是政府信息公开工作的主管部门，负有对本辖区推进、指导、协调和监督的职能。从工作性质上看，政府办公厅或办公室这个单位的工作性质在主管政府信息公开工作之前多是保运转。一般不需要办文，现在政府信息公开工作既要保运转，又要办业务。政府信息公开工作和运转部门、业务部门的工作方式和思维有不同之处：一是和运转部门不同。运转部门主要工作的特点多是负责上传下达，前期调研，中期运转，后期督查，有人形象比喻为“接球不发球”。政府信息公开工作特点既要围绕办理主动公开政府制作或获取的政府信息的调研和工作布置后的督查，还要针对申请人提出要求，依法依规拿出解决的政策建议，属于“接球又发球”。二是和业务部门不同。业务部门在办文时，发球方是熟悉的本系统或本部门，所涉及的事情多是经常接触或思考的问题。具体工作由各级行政首长直接布置。政府信息公开工作则不同，从业务角度讲，信息公开工作不是按照科技、教育、财政这样分类的纵项业务，而是横跨涉及所有政府履职过程中的一种专向业务。尤其是依申请工作，业务是行政机关以前没有经历过的，“发球方”不是某位行政长官或熟悉的本系统或本部门，而是不曾谋面的不特定的大多数人，从不同角度在给行政机关提出或“布置”涉及各种各样问题的工作。同时，还要“救球”和“补位”，处理诸如历史问题等各种疑难杂症。
政府信息公开是一项开创性工作，这项工作政策性强，涉及面宽，没有经验可循。又是一项综合性事物，涵盖政策法规、专业知识、技术操作等方方面面。新的工作方式需要打破惯性思维带来的工作方法，快速适应新的业务工作要求，不是行政机关一朝一夕之事就可做到之事。知识的积累和新思维、新工作模式有直接联系，这需要长期的训练养成。
三、信息的有效管理维度
虽然一些地方和部门在编制目录方面取得了探索性成果，但自身标准还存有疑问，如，在本辖区各市、县，委办局是否通用，和中央垂直部门的标准可否一致，和其他省(市、区)有无相连，和国家图书馆的标准是否对接等问题。站在全国信息管理角度讲，采取先地方后中央的政府信息目录标准确定方式，各部门各单位按照各自情况和理解，各搞一套标准体系，发布的信息公开目录将会五花八门、各式各样。如果没有全国统一的标准规范和指南示范，政府信息资源难以整合，相互之间难以实现共享和交换，也给用户查询或获取这些信息造成了不必要的困难。更无法为以后形成全国统一、互联互通、分布与集中相结合的政府信息资源体系提供帮助，势必形成一系列新的“信息孤岛”和“烟筒林立”，造成资源的极大浪费，直接影响政府信息公开的顺利进行和可持续发展。目录系统的建设要有顶层设计，对共性的事情进行统一标准和规范化，遵循标准化、规范化和科学化的发展道路。
(一)公开目录、指南
何为政府信息公开目录和指南，是编制目录、指南时遇到的首要问题。2008年，我们组织多方专家编制政府信息公开目录系统时，张野等专家们经多次讨论研究，一直认为，目录应该是根据政府信息的主要特征、按照一定的次序编排的列表。目录的作用是汇集政府信息，以便于准确地查找政府信息。政府信息主要特征是和政府信息相关的一些附加信息，比如题目、文号、内容摘要等，也叫核心元数据。按一定次序编排是为了方便检索。目录本身不包括政府信息内容，只是显示其关键属性。最初做政府信息公开目录时，是把公开目录当成图书馆的图书检索工具来使用，对政府信息采用目录卡片式管理，以方便人们检阅。计算机和网络技术的应用和快速发展，使目录的编制和检索可以完全实现电子化，从而使用更加方便、快捷。《条例》规定，政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。张野等专家们认为，指南是提供给公众的一篇说明性文字，其目的是方便了解政府信息的内容及获取方式。
(二)目录系统及构成
目前，大多数政府机构对政府信息公开的内容只采用了网站发布的形式，没有使用完整的系统管理，因此质量管理问题在政府信息公开中得不到有效的约束。如何管理和控制政府信息在国家政策原则框架下合法发布，杜绝可能由于人为疏忽存在的隐患，依然是当前政府信息公开工作迫切需要解决的问题。数据管理是政府信息公开工作中的一个重要环节，这种管理不仅是全方位的，一旦出现漏洞，很容易造成社会上的消极影响，建立一套设计精密的目录系统可以对政府信息公开进行严格的统一质量管理。国务院办公厅信息公开目录系统主要由管理子系统和服务子系统两部分构成。管理子系统的主要功能包括信息采集、元数据标引、信息审核、信息发布(传递给服务子系统)等，实现对信息采集、编审、发布的全程控制。同时，还包括元数据管理、分类管理、流程管理、统计管理、用户及权限管理等辅助功能。服务子系统主要是通过互联网提供政府信息的检索、分类导航、信息展现、下载打印等服务，使公众能快速、便捷地查阅、获取政府信息。
(三)元数据标准
如果没有统一的政府元数据标准和著录规则，政府信息目录将缺乏对政府信息的有效组织。我们在编制目录系统时发现，仅提供了《条例》所要求的索引号、文件名称、内容概述、生成日期四项内容是不够的。诸如某项规章制度的主体范畴、实施日期、相关配套文件名称、发布机构等都无法揭示，这不利于公众对政府信息的查询和获取，会导致政府信息的揭示不完整，信息管理容易出现混乱。如在现实的操作中，在政府网站发布文件信息时，同样一条文件信息会在很多栏目上展示，随着事态的变化，这条文件信息内容存在被修改、合并、废止等情况的变化。如果没有标识管理，经过若干年后，在海量信息中，要搜索这条信息时，就会出现几十条不同版本、内容相近或不同文件的信息，真假和是否有效会变得“鱼龙混杂”。届时可能本部门的工作人员都分辨不清，对于不熟悉公文或临时关注此类信息的公众来说，更加难以辨认。从宣传推介上来说，让公众了解获取信息的渠道越多越好;从信息管理上来说，信息源必须具有唯一性。
(四)分类体系
在有些政府信息公开网站中，许多政府信息公开目录只是在网站提供了简单的公文标题列表或按照本机关或单位的机构设置进行排列，公众在使用时，只能先选择相应的类别后再进行逐条浏览，一旦所需信息的类别不能确定或不好辨别，就要浏览多个栏目，甚至是全部的信息列表。如果使用者不熟悉栏目的设置，或设置层次较多，可能快速找不到相应栏目，给使用者带来极大不便。虽然有些网站提供了高级查询，但仅限于文号、标题、关键词等几个字段。在信息不多时问题不突出，信息浩如烟海时，即使用全文检索或关键词的方式进行查询也无法完全准确定位到所需的信息，还会带来很多不相干的信息极大地影响了政府信息公开的效果。建立完备的分类体系可以避免上述情况发生，不采取完备的分类体系，还容易造成信息重复或信息缺失。相同的信息放在不同的栏目下，或逻辑不相关的信息在同一栏目中显示，造成信息重复;信息内容与栏目名称不一致，造成信息缺失。
信息分类是根据信息内容的属性或特征把信息划分为若干类别，并建立起一定的分类体系和排列版序。目前，适合于政府公开信息分类的方法主要有四种，即主题分类、机构分类、体裁分类和服务对象分类。主题分类是指依据政府信息的主要内容进行的分类;机构分类是依据政府信息发布单位进行的分类；体裁分类是依据政府信息的公文种类进行的分类(目前我国行政机关的公文种类包括命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函和会议纪要，共13种)；服务对象分类是依据政府信息所服务的不同群体进行的分类。上述四种分类方法，共同构成政府公开信息的分类体系。
政府信息分类目录编目的标准构建是一项系统工程，既要考虑到能对现存信息进行合理分类，又要为未来的信息增长留下空间；既要考虑到国内的分类实际，又要考虑到对世界通行分类标准的吸收和借鉴。因此注重编目标准设计的系统性和规划性至关重要。
四、第三方评估效果维度
第三方评估作为一种行之有效的外部制衡机制，弥补了传统政府自我评估的缺陷，改变了以往“自娱自乐”的格局，努力破除政策措施落实中的体制机制障碍，使社会公众不断获得政策措施带来的“红利”，其积极作用不可替代。
所谓第三方评估的第三方，是相对于第一方(被评对象)与第二方(服务对象)这两方之外的人员，一般是指研究机构、专业评估组织、媒体平台、一般社会组织和公众等。由于“第三方”与“第一方”、“第二方”没有直接利益关系，一般来说，具有较好的独立性、客观性。所谓评估，主要是依据一定的程序和标准，对公共政策的效率、效益和影响进行科学评判，从而为改进、调整或者创新政策提供依据的行为。一言以蔽之，评估就是要评价政策产生多大效果，是否达到预期目标，有无推广价值。
比如要评估政务公开或政府信息公开，评估的目的是聚焦《条例》的规定以及相关政策文件，考量是否达到预期目标，更多的是要关注公开的信息或数据是否符合公众的要求以及评判信息或数据本身产生的社会效果，既要评估信息公开行为或结果的情况，又要更多侧重于或逐步引导对信息公开工作的效率、效益和影响进行科学评判，从而为改进、调整或者创新政策提供依据。
第三方评估有自身的缺陷，很难做到内部评估，其评估不了制度，只能部分评估行为，主要用于评价效果和事件。第三方评估中的第三方，很难掌握现有体制内第一方(被评对象)的业务流程、工作内容、人员能力等内部情况。一是行政机关提供给社会的服务或产品的效果用难以数量测量。著名公共行政学家詹姆斯·威尔逊认为：“要度量一个机关的输出量常常是很困难的——实际上即使是只对什么是国家部门的输出做一番设想都足以令人头晕目眩。”二是人员能力难以鉴别。不同的管理人员个人喜好、思维模式、实现工作目标的手段不同，加之经验差异，很难以量化的方式呈现。第三方也不易把握第二方(服务对象)的多种需求，如果按照自己的理解分析第一方的信息公开的进展情况，评测方式仅从单一角度去评估信息公开工作，采集数据的方式又多是从个体申请公开、网络检测等外在方式或行政机关自报家门的办法，缺乏内部真实数据的获取渠道，这会导致拼凑评估材料。笔者认为，面对不同职能、不同流程的第一方，指标体系也很难用一把尺子衡量，所起作用不是也不可能是对信息公开工作的整体全面评价，理论上只能是尽量接近，很难提出有效改进的方案。对第一方来说，评估结果只是起到一种参考或借鉴作用，不是标准，更不是全面考核，所起的目的定位于供评估对象参考更为妥当。
从目前第三方评估开展情况看，在目的、评估方法、评估指标设定和评估结果发布上有很多值得探讨的地方。有的把第三方评估混同行政机关内部的评比，有的代替上级机关对下级机关的检查，也有的将评估指标等同于工作任务。评估的目的停留在是否提供信息查阅服务和检索功能是否完备，是否有相关制度平台建设，信息发布量等行为或结果上。这些基本上还处于基础层是否夯实问题。
美国第三方公益性组织每年对联邦政府部门政府信息公开情况进行调查评估，其评估方式是向联邦政府部门提出信息公开申请，根据申请答复情况和答复内容进行评估。英国伦敦大学通过研究官方资料、调查申请者、访问政府工作人员及专家、分析政府网站及公开内容、分析信息公开报道等方式，先后对中央政府、地方政府实施《信息自由法》的情况进行了研究评估。加拿大报业联合会委托有关专家，其评估方式是向政府部门提出标准化申请，根据申请处理效率和公开信息的全面性，对加拿大信息公开情况进行评估。从以上情况来看，第三方评估是在发达国家公共政策实践中早已通行多年的理念与做法，其评估方式更侧重于对信息公开效果和公众满意度的评估。
笔者认为，《条例》只是政府信息公开的起点，而非终点。因此需要积极面对和深刻解剖推进过程中的问题，切实保持对信息公开的敏感性，尽最大可能避免副作用的产生。步骤上，渐进推进是最优方式，既不能由其缓慢地自由成长、自发进行，又不能激进地强力推进，拔苗助长。减少相互之间的理解不一，行政机关、公众、学者和媒体之间有话多商量，实现良性互动，可能是优选的方法。我国政府信息公开制度施行时间不长，理论和实践经验还十分有限。政府信息公开的实践过程，实际上也是一个联动、互动、滚动的发展过程，而形势发展与社会公众对服务型政府的要求也越来越高，对政府信息的需求日益增长。可以说，做好政府信息公开工作，挑战前所未有，机遇也前所未有。
