政府存在的基本价值在于维护和发展公共利益。政府机构改革的目的在于能更好地实现公共利益。政府机构改革在木质上是政府基本价值求证的一个过程。政府价值求证大体包括二种方式:暴力方式、意识形态方式和政府机构改革的方式,其中政府机构改革是更具根本性的方式,它为我们认识和思考我国的政府机构改革提供了一个新的视角。

  一、政府价值的一般性探讨

  政府的价值是什么?这是一个古老而经久不衰的话题。它涉及到政府存在的合理性,也就是人类社会为什么需要政府,政府为什么会存在、为什么要存在的问题亚里士多德认为,人类创造政府的宗旨就是为了个人能够过上理性的正义的社会生活,政府的根本宗旨就是创造和保护公民或社会的“公共幸福”政府为了完成这一目标,实现自己的价值,必须满足几项条件:政府内部的分工与合作;政府必须维护法律的权威;政府应着眼于精英政治与平民政治的结合政府与社会的平衡这样他就明确地指出了政府行为的宗旨是维护和发展社会公共利益这一思想后来为近代资产阶级古典政治理论家和现代西方资产阶级政治学家所继承发挥。 

  中世纪著名的神学家托马斯•阿奎那认为,政府的价值在于“殚精竭虑地增进公共福利”为此,政府必须首先具有建立社会秩序的职能,确立所统治的社会的安宁;必须费尽心机地继续扩大社会福利,即发展社会公共福利的职能霍布斯认为,正义的政府应该是公私利益结合的最好的政府,因为在这种政府形式下公共福利是最大的。洛克认为,政府是人们自愿通过协议联合组成的“共同体”,其目的是保护他们的财产共同体的权力属于其中的大多数人政府就是代替大多数人行使权力的“裁判者”密尔认为,政府既是对人类精神起作用的巨大力量,又是为了公共事务的一套有组织的安排,政府整个来说只是一个手段,政府的固有的职能小是一成小变的东西,在小同的社会状态而有所小同,在落后的社会状态比在先进的社会状态要广泛的多。

  近代中国对政府也有小同的理解民主革命的先行者孙中山将国家的权力分为民权和治权,即人民权(政权)和政府权(治权)。人民权包括选举、罢免、创制、复决等四种权力。政府权包括立法、行政、司法、考试、监察等五种权力。这里的政府实际上变成了处理立法、行政、司法等事务机关,兼有统治、执行和管理的含义。中国政治学的开创者邓初民认为:由于国家权力的运用,必然发生出一系列的立法、行政、司法等政府机关(中央政府和地方政府),设官分职,各司其事。那么,政府不过是执行政治任务、运用国家权力的一种机关罢了。

  以上关于政府价值的讨论主要涉及到两个方面的问题。第一,从国家和政府的关系来看,政府是国家意志的执行者,国家之所以要设置政府机构是为了实现自身统治目的需要,因此政府具有政治统治的职能。对于统治阶级来说,政府的价值主要体现在它能够通过自身的行为去实现统治阶级的意志。政府如果不能通过自己成功而有效的行为来实现国家的意志,那么政府就会在不同程度上出现自身的合理性危机。第二,从政府和公民的关系来看,政府是作为公民的代理人角色出现的。公民之所以把自己的一部分权利交给政府,是需要政府去有效地保护公民个人的利益,处理那些个人无法处理的问题,以增进社会的公共福利,因此,政府必须具有社会职能。正如恩格斯所指出的那样:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去”。①政府是政治社会中最大的、最具严密结构与复杂功能的组织,具有影响其他社会组织和公民个人的最高权威。在政治社会里,其组织能遍布整个国家,拥有从中央到地方的系统的组织网络,拥有最多的组织成员,因此,在政治社会中,对社会组织和公民个人最具权威影响的组织,无疑是政府。这就使政府有足够的能力承担起管理和协调社会公共事务的权利和义务。

  以上这些讨论清楚地表明,政府的价值不能通过政府自身来规定,政府的价值是通过政府与国家、政府与社会、政府自身的矛盾运动来实现的,它只是适应国家和公民需要的一种工具。因此要保持自身的价值,政府就必须保持自身机构的完整性、职能的统一性、决策的科学性、行为的合理性、运行的有效性。

  二、政府为何要进行自我价值求证

  在公共选择学派看来,作为代理人,政府和其它组织一样也具有经济人的特征。正是这种经济人的特性使得政府必须为了自身的生存而不断地进行自我价值求证。“由于代理人的效用函数与统治者并不一致,因此统治者要设立一套规则以图迫使它的代理人与它自己的利益保持一致。然而,代理人一定程度上并不完全受统治者的约束,因为存在着统治者权力扩散。”②但是,从本质上来说,政府是进行统治和管理的一种工具,而工具的价值就在于它能最大限度地发挥自己的功用,以适合使用者的需要。如果一种工具不能适合使用者的需要,那么它就会面临着自身存在价值的合理性危机。政府的存在有其自身的价值基础,也就是人们相信政府的存在是必要的、不可或缺的,人们对政府存在的这种信仰就是政府的价值。合法性是政府存在的前提,但是,一个合法的政府,比如通过公民选举产生的政府,如果在合理性问题上不能获得价值求证,同样也会面临着生存危机。合理性是政府得以出现、维系、发展的基础,政府在其自身的维系、发展过程中如果不能不断地获得价值求证,就会出现生存危机。因此,政府要维护并保持自身的价值就必须通过自身行为的努力来证明自身的存在对于国家和公民的必要性和合理性,也就是说,政府必须通过自身的行为来进行价值求证。

  政府进行自我价值求证的动力主要来源于政府的“经济人”特性与其所处的环境之间的矛盾运动。作为一个组织,政府的自我价值求证是在成本和收益的比较中进行的。为了追求利益最大化,政府总是不愿意对自身进行改革,政府的这种保守倾向是很普遍的。但是,当政府行为的结果和国家以及公民的愿望相矛盾的时候,尤其是这种矛盾发展到一定程度的时候,这种来自于环境的压力就有可能转化为政府改革的动力,政府就必须对自身的行为进行改革,进行价值求证,通过改革来挽救价值的合理性危机。[page]

  三、政府如何进行自我价值求证

  政府如何进行自我价值求证?一般来说,政府进行价值求证的方式有三种。第一种是暴力方式,政府通过使用暴力机器来迫使公民认同政府的一切行为,以维护自身的价值。“政府有两大显著特性:第一,政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织;第二,政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”③第二种是意识形态方式,政府通过宣传机构的作用在人们的日常生活中确立有利于自身的价值观念,进而强化政府行为的合理性,增强人们对政府价值的认同。第三,通过政府改革,实现自身机构的完整性、职能的统一性、决策的科学性、行为的合理性、运行的有效性。无论政府改革的内容如何,其结果必然反映到机构改革上来。机构改革不仅仅是政府改革的结果,更为重要的是,机构改革是政府一切改革的前提和基础。没有机构改革,政府的一切改革的目标最终都难以实现,因为政府的所有改革都必须依靠具体的政府机构来实现,不首先对机构进行改革、调整,仅仅依靠原有的机构是无法完成政府改革任务的。精简、改组行政机构,裁减冗员只是保证顺利实现政府职能的前提,也是巩固改革成果的必要前提。

  政府职能的转变是机构改革同时也是政府价值求证的主要内容,但政府职能的管理数量(规模)和管理质量(效率)的转变,并不单纯取决于政府自身的意志,它在很大程度上取决于社会为政府职能的管理数量和管理质量提供了怎样的余地和条件。社会在发展过程中会产生许许多多需要有组织来管理的事务。这些事务由组织自身来管理,还是由政府组织管理,取决于社会本身是否拥有或在多大程度上拥有管理新生事物的条件和能力。如果社会本身管理新生事物的能力极为有限,那么,大部分新生事务只能由政府来管理;若相反,政府就不必要也不大可能把大部分社会事务揽下来。但是,也有可能发生这样两种情况:一种是随着新生社会事务的大规模增加,社会和政府的管理能力均未能共时性提高,从而出现大量社会事务管理的“真空” 领域。另一种是随着新生社会事务的大规模增加,社会或政府有一方因管理条件赶不上,管理能力严重滞后,那么,也会导致社会事务管理的“真空”领域。而若社会事务管理的“真空”领域发展到一定程度,就会导致社会秩序的混乱。

  四、机构改革是政府自我价值求证的过程

  行政机构是发挥政府职能、实现政府价值的具体执行部门,它们的一切行为都是政府价值的贯彻落实和体现。因此,行政机构改革可以被看作政府对自身价值的不断求证。特别是在社会转型期,面对大量的社会问题,一个有为的政府,这种自我求证的意识就更强烈。建国以来,我们经历的七次政府机构改革都是在面临大小程度不同的社会转型的情况下进行的。政府机构改革的呼声越高,政府的危机感就更重,因此自我求证意识就更强,改革的力度就更大。这足以表明我们的政府对这一问题有着高度的警觉和强烈的求证心态。

  我们把行政机构改革看成是政府价值的自我求证,这首先是因为从政府自身来看,要保持自身的价值,政府就必须保持自身机构的完整性、职能的统一性、决策的科学性、行为的合理性、运行的有效性。政府的各级行政部门是实现政府价值的手段,作为政府价值的具体实现者,行政机构自身的行为和效率直接关系到政府价值的实现。如果各级行政部门不能很好地处理他所面临的问题,那么政府就会失去存在的价值,其存在的合理性就会出现危机。从一般意义上说,各级政府所面临的问题是不能穷尽的,它必须以自身的有效性来证明政府存在的合理性,二者又是行政机构维护自身存在的需要。因此,对政府机构的组成、职能、人员等方面的改革调整,是政府为证明自身价值存在的合理性的常规性内容,尤其是在社会转型期。只有将机构改革纳入政府生存、发展的过程之中,各级行政机构才能更好地实现自己的职能,处理政府所面临的社会事务,从而更有效地证明政府存在的必要性和合理性。同样,如果行政机构不能很好地通过处理社会问题来体现其存在的价值,那么就必然要改造或废除这样的机构。

  政府的价值求证之所以是一个过程。这主要是因为,第一,在不同的时期,国家、公民和社会赋予政府的价值标准是不同的,这表明政府的价值内涵不是一成不变的,尤其是在社会转型期,人们对政府的价值内涵认识往往有一个巨大的转变。为了适应人们在认识上的转变,政府就必须对自身的价值进行重新求证,因此,只要人们这种认识上的转变不停止,政府对自身的价值求证的过程就不会停止。第二,政府是一种统治和管理的工具这一本质属性决定了,政府能否实现自身的价值是由政府能否很好处理它所面临的问题决定的,而这些问题不是一成不变的,因此政府对自身价值求证也只能是一个过程,不可能“毕其功与一役”。正如政府所面临的问题永远没有终点一样,政府对自身价值求证也没有终点。第三,从理论上讲,任何行政机构的设置应该是同政府职能相适应的,一定的政府职能就应该由相应的行政机构来行使,这一点是各国政府机构设置的普遍规律。但是,政府职能是其自身价值的集中体现,它随着国家的产生、发展而响应地发生变化,在这个过程中,政府原来的部分职能将会消失,新职能应运而生,这种新旧职能的替换始终处在一个动态的过程之中。第四,政府作为一个有机体,机构改革可以被看作政府优化自身的新陈代谢。只要有机体的生命不停止,其新陈代谢的过程就不会停止,那么政府的自我价值求证就不会停止。

  作为政府价值求证的机构改革也只能是一个过程,一劳永逸的思想不仅是不切实际的,甚至是有害的。政府职能的转变及其程度并不完全取决于政府自身的意志,它在某种意义上是社会力量牵制平衡的结果。旧的政府职能结果是旧的社会生态环境的产物。当社会生态环境发生变化时,旧的政府职能结构就有某种不适应性。政府在变化了的社会生态环境中常常有某种保守主义的价值取向。这时,没有社会力量的推动,政府往往不愿自动转变自己的职能结构或只愿缓慢转变自己的职能结构。即使在社会生态环境发生变化后,政府愿意主动转变自己的职能结构,但在社会结构与国家和政府的关系没有做出相应的变化之前,政府若盲目地转变自己的职能结构,那么,就有可能无法有效地履行其新的管理职能。原因在于,当政府介入或撤出某些社会事务管理领域后,若社会没有相应地强化或弱化该领域中的管理权能,那么政府和社会在某些社会事务上的管理权能上就有可能产生矛盾冲突,从而降低管理效率,或者导致社会管理局部失控。因此,从政府价值自我求证的角度,把机构改革看作一个过程,我们对机构改革就会有一种平稳的心态,而这对我们进行机构改革是非常重要的。一种普遍流行的观点将机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”看作“怪圈”,这从另一个角度也反映了我们对机构改革的急功近利的思想。如果我们能从政府的价值求证的角度,将机构改革看作一个过程,那么这个“怪圈”就不足以为“怪”了。这种“精简—膨胀—再精简—再膨胀”其实正是政府价值自我求证的过程性特征的反映,正如我们不能抛弃政府一样,我们也不可能摆脱这一所谓的“怪圈”。膨胀永远在开始,精简也永远不会停止。但这并不表明我们在机构膨胀面前无所作为,我们所能和应该做的只能是控制膨胀的程度和速度,减少机构膨胀所带来的危害,而不是也不可能从根本上消灭机构膨胀。今天各国政府对经济各个领域甚至个人生活的影响程度和深度比古希腊时期甚至比一百多年前都有一个巨大的、不可同日而语的变化。这正如一百多年前德国的瓦格纳提出的“瓦格纳定理”所预言的那样:进入工业化以后,经济中的公共部门在数量上和比例上仍将有一种内在的扩大趋势,公共支出将不断膨胀。

  从政府“经济人”假设来讲,当政府所面临的问题发生变化的时候,从成本和收益的角度来考虑,最简单、最直接的办法就是增加机构和人员,我们已经知道大多数政府都是采用这种办法。但是一段时间以后,这种做法不仅导致机构膨胀,而且会带来行政效率下降、职责不清、官僚主义等“行政综合症”,从而走向了事物的反面,为新一轮的机构改革提供了契机。从一定意义上说,这种“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的过程也是政府自身在价值求证中不断优化的过程,其中每一次精简,政府的能力都比较高地进入到另一个层次。尽管导致机构膨胀的因素有很多,但是除开那些人为的因素之外,结构性和功能性的机构膨胀因素是难以避免的,我们所应该做的是消除机构膨胀之中的人为因素,控制规范结构性和功能性机构膨胀的因素。