一、前言

  在中国,“电子政务”从一个只由某些热衷于网络经济的IT人士才知晓的西洋概念演变为一场轰轰烈烈的“市场运动”只有两年时间;而这并不表明我们对“电子政务”的认识也像电子政务的市场规模一样在这么短的时间里就增加了许多、深刻了许多。实际上,正如古训“囫囵吞枣”所明示的那样,到目前为止我们对电子政务的真实含义仍一知半解。在这场“电子政务”的热潮面前,前些年破灭的网络泡沫并没有让我们变得清醒,倒是那种飘飘然的浮躁不时能感受到。有人说电子政务是一场革命,那么这场革命到底是谁革谁的命?它真的就具备了作为一场革命所应具备的内在动力和爆发力吗?也有人说“电子政务”的重点是“政务”而不是“电子”,那么这里的“政务”又该是什么样的呢?还是那种跑遍“门难找、脸难看、事难办”的衙门盖完了名目繁多的橡皮章才算搞定的“事务”吗?还有人说电子政务将对中国的信息化发挥龙头作用,那么这种龙头作用是表现在技术和产业层面还是在发展和实现机制方面呢?特别是在软件和硬件技术全面落后的情况下,我们该如何借助电子政务以突破信息产业的网络效应而实现国内产业自主健康发展呢?如此这般,我们现在都还没有弄明白,更没有找到一个合适的答案。

  电子政务研究的滞后状况一直受到关切。原国务院信息化工作办公室副主任刘鹤就曾指出,中国电子政务建设的成败取决于我们对电子政务的性质、特点、机制及其影响的认识,而中国恰恰在这些方面研究得还很不够,因此迫切需要IT技术、政治与行政管理学、法律与经济等领域的专业人才加入到电子政务的研究队伍当中来。实际上,在中国这样一个由传统的计划经济向市场经济转型的国家里,电子政务确实面临着前所未有的困难,除了由新技术革命所带来的社会变革和“数字鸿沟”所产生的社会差异外,还由于中国历史上的行政管理体制与观念的束缚,行政管理体制与观念对中国未来电子政务发展所产生的影响将会更大。解决问题的关键是要认清信息网络技术自身的特点及其对政府行政管理可能产生的影响。

  正如在工业化时代,大型企业的生产经营与管理结构对韦伯的官僚制理论的形成产生过重要的影响一样,软件程序设计以及信息网络技术本身也应该对电子政府产生重要的影响。因此,本文立足于面向对象的软件程序设计技术和分布式网络技术及其各自的技术特点,讨论它们与未来电子政务的相似性以及可能带来的影响。作为一种新的理论尝试,本文试图应用面向对象的软件程序设计技术的基本概念(主要包括对象、类、消息与方法等)及技术实现机制构建新的电子政务分析框架,并且根据其抽象性、继承性和封装性等技术特征,讨论网络条件下的政府行政管理及其对公共行政伦理的影响。

  二、两个相关概念

  (一)面向对象的软件程序设计技术

  软件设计经历了从“面向过程的程序设计技术”向“面向对象的程序设计技术”的演变发展过程。20世纪90年代以前,“面向过程的程序设计技术”一直是软件程序设计的主导技术;随着高性能硬件技术的发展,该技术所固有的各种缺陷(如程序的可重用性差、程序维护的一致性差等)日益突出,越来越难以满足大规模软件系统的需要,因此,“面向对象的程序设计技术”便应运而生。

  “面向对象的程序设计技术”是一种围绕事件组织模型,并以对象来描述问题中的实体的程序设计方法。所谓对象是包含现实世界事物特征的抽象实体,是属性及对属性的操作(及其方法)的封装体,反映了系统的信息交互能力,可以在不同的应用程序中多次使用。一个对象通常由对象名、属性和操作三部分组成,这一点将在后面定义电子政务对象时用到。在面向对象的程序设计技术中,除了对象这个概念外,还有几个基本的概念,即类、类库、方法和消息。“面向对象的程序设计技术”具有四种主要特征,它们是数据抽象、多态性、继承性和数据封装。这些概念和特征对说明电子政务对象非常重要。

  如今,“面向对象的程序设计技术”既是一种软件系统设计思路,也是一种软件实现方法,成为软件系统工程的一种普遍工具。如果说专业分工和科层制构成工业化时代的普遍的社会管理方式,并由此导致马克斯·韦伯的官僚制理论的话,那么作为软件系统工程的一种普遍工具的“面向对象”技术对网络世界的行政管理体制创新又具有怎样的比较和借鉴意义呢?人们普遍认为,电子政务有别于传统的政府行政管理,那么“面向对象”技术对电子政务的这种差异性会产生什么影响呢?进一步说,电子政务能否与“面向对象”技术相结合,形成网络世界的一种有效的行政管理模式呢?这是本文所要研究的主要内容。

  (二)门户与政府门户网站

  所谓门户网站,是指通往某个虚拟电子社区并提供相关信息服务的应用系统。从面向应用领域的角度来看,门户可以分为互联网门户、企业门户和政务门户。人们对互联网门户的认识比较一致,像提供面向互联网用户服务的Yahoo和新浪等都是互联网门户。而企业门户是基于企业内部网络并建立在企业数据仓库基础上的网络应用系统,它能够提供访问企业相关知识、支持企业在网上开展业务的功能,面向企业员工、客户、合作伙伴和潜在客户,并具有安全、一致的入口。

  政府门户与企业门户基本相似,不过政府门户面向各级政府机关和广大公众,突出强调的是机关内部和各个单位之间的信息共享、政府机关对公众的信息发布与行政管理事务。因此,严格说来,所谓政府门户网站,是指在各政府部门信息化建设的基础上,建立起跨部门的、综合的业务应用系统,使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务应用、组织内容与信息,并获得个性化的服务,使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。

  综合考量,政府门户网站不仅是政务信息发布平台和业务处理平台,而且也是知识加工、知识决策、知识获取平台的集成,它使政府各部门公务人员之间的信息共享和交流更加流畅,通过数据挖掘、数据加工而使零散的信息成为知识,使相关人员能够在恰当的时间使用恰当的知识为行政决策提供充分的信息和知识支持。尤其重要的是,后台整合是政府门户网站区别于其他网站的关键所在。[page]

  三、面向对象的电子政务

  目前的管理软件技术在很大程度上是根据企业管理与市场竞争的需要而发展起来的。目前正在许多电子政务领域所使用的软硬件平台大多是企业管理软件系统在政府行政管理领域的移植,并不能称为信息网络时代的政府行政管理制度创新。尽管如此,围绕企业管理与市场竞争而发展起来的软件技术与基本方法仍然为政府行政管理体制创新提供了指导作用。这种作用是双重的,不仅表现在电子政务的软硬件的基础设施条件上,而且表现在软件技术所体现出来的科学思想与方法对互联网时代政府行政管理体制变革的借鉴作用,正如工业化时代的泰勒式工厂制度对现代西方官僚制度的影响。

  从软件技术及软件产业的发展来看,目前影响最大的主流技术是分布式对象技术。这些技术本身所提出来的许多概念包含了丰富的内涵,对电子政务与政府行政管理体制的改革与创新提供了理论与方法论的指导,具有借鉴意义。下文将以这些概念来诠释电子政务及网络条件下的政府行政管理体制,并将这种电子政务称为“面向对象的电子政务”。不过,在应用这些概念之前,必须将这些概念与现实问题结合起来,并对这些概念进行重新界定。

  (一)电子政务的分布式政府组织结构

  韦伯的官僚制所包含的金字塔式的科层制及其低效率一直是遭人诟病的主要内容,因此人们希望在网络行政条件下能够克服这些弊端。人们为此作出这样的解释,高度集中的科层式官僚制是工业化时代的产物,是与工业大生产相适应的组织结构;在后工业化时代也即网络化时代,社会的组织结构应该是一种多中心的扁平结构,中间层被大量压缩乃至于消失。而事实上,事情可能没有这么简单,电子政务条件下的政府结构要远比所谓扁平式结构来得复杂,准确来说,它其实是一种分布式的组织结构。

  造成这种差异的原因主要在于两个方面:第一,上述的所谓扁平式结构主要是就某个具体的组织结构而言的,指的是信息网络技术对具体的组织结构的层次及其效率的影响;而电子政务条件下的政府组织结构则超越了单个的组织范畴,涉及到上下左右等众多的政府机构。因此,综合来看,电子政务条件下的政府组织结构是一个庞大的分布式系统结构。第二,电子政务所承载的服务内容包含了决策、执行与监督等众多复杂的内容,难以用一种模式决定其组织结构,所以电子政务的分布式组织结构实际上是一种复合结构。

  信息网络技术的效率与权利非数字化的程度是影响电子政务的政府组织结构的两个主要因素。一方面,如果所有的社会权利都能被数字化并且都能够安全地通过信息网络加以传播,则整个社会的各种事务都可以在一个统一的交易平台上进行,社会也就可以由一个统一的机构进行组织和管理,技术在其中起着绝对的作用;另一方面,现实社会的绝大多数生产与消费及社会权利目前尚不能被“数字化”,而且在可预见的将来也不能被“数字化”,这就意味着电子政务只能在一定程度上起到传统政务的替代作用,电子政务的组织结构仍然在很大程度上受到现实世界的影响。具体来说,电子政务对政府组织结构的影响表现出两种相反的作用:一种是对基层与中层政府组织结构的压缩作用;另一种是对上层政府组织结构的扩张作用。

  在现实条件下,基层与中层政府的许多行政业务容易被“数字化”,而且由于电子政务系统的封装性和集成性,这些被“数字化”的业务进而容易被“事务化”和程序化。在这种情况下,基层与中层政府机构的行政属性及其职能将大为减弱,精简和整合在所难免。就上层政府而言,由于它的业务性质主要是政策分析与决策,这些工作内容在很大程度上是难以被“数字化”的,不容易转化为数字化的权力,因此实施电子政务对上层决策机构的组织形式与结构不会产生很大的影响。所以,与传统的金字塔型结构相比,网络条件下的整个政府组织结构就像是个底座被大为缩减了的金字塔。自然,这个金字塔的中部也同样被压缩了。因此,高大神秘的“金字塔”变得不再那么不可亲近了。

  由于主要的现实权利的非数字化,同时也由于地域分布、自然资源与经济发展水平的分布式差异,地方仍然会像现在这样存在相对独立的管理与服务机构,只是它的独立决策职能会大为削减。因此,国家整个行政管理的组织结构并不会是一个单一的金字塔结构,而是一个以法律关系和权利约束为纽带的具有多个层次而每个层次又分别具有不同数量的次级金字塔结构的复杂的分布式政府组织结构系统。

  (二)电子政务的“对象”与“类”

  我们一般将电子政务分为三类,即政府机构之间的电子政务(G2G)、政府向企业提供的管理与服务(G2B)和政府向公民提供的管理与服务(G2C),每一类又都包含众多的具体内容。目前,虽然这种分类方法已经成为中国电子政务研究的基本共识,但是这种分类实际上仍然是现实世界中部门分立的行政业务在互联网的映射,是按照以政府自身为中心、从自身业务的:便利性出发得以规定的,不适合未来网络条件下的分布式政府组织结构开展管理与服务的发展需要,不适合电子政务的业务流程重组与组织结构再造。为此,必须按照面向对象的技术进行重构,其内容是由“以政府为中心”向“以服务对象为中心”转变。

  这种转变的关键是要重新界定“服务对象”的具体内涵。目前,“以用户为中心”的观念已经为人们所认同,美国政府在评估政府机构改革的绩效时提到了三个标准,其中第一个标准即是“以公民为中心而不是以官僚机构为中心(Citizen-centered,not bureaucracy-centered)”,其他两个标准是“以结果为导向(Results-oriented)”和“应用市场机制积极推进政府管理创新(Market-based,actively promoting innovation)”。“以公民为中心”的观念暗含着用户(服务对象)至上的意思,而这里要讨论的“电子政务对象”却包含着更多的含义,且这些含义直接来自前述的面向对象的程序设计思想。

  我们通常所谓的“对象”主要是指现实世界的有形实体,而根据前面的介绍,我们知道面向对象软件技术中的“对象”还包括那些抽象的规则或事件。尤其重要的是,它还封装了描述自身特征的特殊属性——数据及行为方式,因此,它本身具有相对的独立性和自治性,其内部状态不受或很少受外界的影响,即对象具有很好的模块化特性。根据这些特点,可以将“电子政务的对象”界定为政府针对特定行政相对人所提供的政府管理与服务,并且应该包含下列三个方面的内容:一是针对特定类型的行政相对人的政府管理与服务的名称;二是行政管理与服务的内容,包括服务程序、要求与标准,服务依据、规范与责任等;三是行政服务的提供与过程,提供服务的机构、职责及其相互关系。[page]

  这样定义“电子政务的对象”较好地体现了面向对象技术中的“对象”的含义。

  第一,明确了对象的两个要素,即属性(就是行政管理与服务的内容)和对属性的操作(就是提供行政服务的过程、机构、职责及其相互关系)。

  第二,将行政相对人要求被接受的行政管理与服务连同行政主体的相应的行政活动结合在一起,将其作为一个整体来考虑。这表明,经过恰当的设计,电子政务作为一个系统也能具有良好的封装性。

  第三,由于这个定义将现实中的同一类政务按照政策依据统合在一起,成为一个系统化的过程与形式,因而具有面向对象技术中的抽象性。另外,抽象性还表现为,经过一定的技术安排,定义的第一方面“针对特定类型的行政相对人的政府管理与服务的名称”实际上可以作为一种“接口”,为不同类型的电子政务提供关联机制。这种“技术安排”可以采取这样的方式,对行政相对人的类型、具体的行政相对人、行政服务及其提供机构等进行标准化的编码处理,根据这些编码,人们即可简便而又明确地完成具体的电子政务过程。

  第四,这种定义也可以保证电子政务能够获得其“继承性”。“继承性”的核心内容就是层次之间的共享机制,而电子政务对象的共享机制则主要体现在其属性规定上,即“行政管理与服务的内容”。如果各分布式政府机构按照统一的事务处理程序、要求与标准、服务依据、规范与责任等,那么上下层次的政府机构之间以及同一层次政府机构之间就能够在统一的事务处理平台上进行交流、沟通与合作,当然这种交互关系主要由其第三方面的内容来完成,即“行政服务的提供与过程,提供服务的机构、职责及其相互关系”。“继承性”在这里的另一层更深的含义就是国家电子政务系统的标准性及统一性,只有这样才能实现电子政务对象的继承性及其共享机制。

  第五,上述的电子政务对象体现了一种协调的“前台一后台”关系。“前台”的功能由第一、第二两个方面来体现,就是说,通过“权利的数字化”实现传统政务处理过程在互联网的映射,使行政管理得以突破地域限制,人们能够在任何地方、任何时间与政府机构打交道并办理相应的事务。“后台”的功能则体现在第三个方面,为此首先必须按照第二方面的程序、标准与规范重组原来的政府组织结构、分工与责任,协调特定“对象”的业务过程,现在的机构林立、业务重叠的现象就难以再存在下去了。就目前来看,这一点是实施电子政务的关键所在,也是难点所在。不过,从中国的现实情况来看,各地已经建立起来的“行政服务中心”或“办证中心”等倒是为形成一种未来电子政务条件下统一的后台业务关系打下了良好的基础。在这种完善的条件下,电子政务的后台处理实际上就成为“政务处理车间”了。

  有一点需要说明的是,电子政务对象的选择在这里有一些很容易引起疑问的地方。按照面向对象技术,这里的“电子政务的对象”应该归入“类”的概念范畴,因为它封装了该类型的行政相对人的所有具体个人必须完成的政府管理与服务。从这个意义上讲,具体的个人及其必须完成的政府管理与服务才构成面向对象技术的“对象”的内涵。这里之所以要这样处理,是因为就具体的法律和法规而言,满足相同资格的所有个人在权利和义务上是相同的,因而可以将其抽象为一个“对象”来对待。因此,对电子政务来说,“对象”与“类”是两个既分离又统一的概念。

  定义的第二个方面“行政管理与服务的内容,包括服务程序、要求与标准,服务依据、规范与责任等”中的“服务依据”实际上构成上层政府对执行机构进行政策控制的有效手段,它类似于面向对象技术中的“消息”的作用,只是在电子政务的分布式对象系统中,“消息”的作用是单向而非双向的。这种作用表现在两个方面:一是政策规定及其变化决定了电子政务对象的“属性”,即服务程序、要求与标准等具体内容,例如,行政审批的环节越多、要求越严格,“属性”的规定也就越多:二是政策规定及其变化也决定了电子政务对象的“操作方法”,即政务后台处理的过程与方式。这两个方面的变化是相互对应的,都受到“消息”的制约。在未来的电子政府条件下,这种作用过程将是分布式政府行政系统进行统治、管理与服务的主要形式。

  四、面向对象的政府门户网站

  政府门户网站与面向对象的电子政务之间存在着密切的关系。而目前的政府门户网站仍然只是服务于传统的政府组织形态,尚没有体现出面向对象的电子政务的主要特征。因此,真正的政府门户网站必须按照面向对象的电子政务加以修改与完善。

  (一)政府门户网站的“前台一后台”关系

  从国际上电子政务的发展情况来看,现在的政府门户网站具有两种“前台一后台”关系。

  第一种“前台一后台”关系实际上是双重的。门户网站作为连接所有政府网站的前台,并不直接面对各政府机构的业务职能部门,它只是作为一个强大的搜索引擎快速便捷地为客户找到办理相应业务的政府网站,这是第一重“前台一后台”关系;在此基础上,客户就可以通过具体的政府机构的网站直接面对业务职能部门,在这里,政府网站与其职能部门之间构成又一重“前台一后台”关系。

  第二种“前台一后台”关系是一种单一的“前台一后台”关系。在这种情况下,客户通过政府门户网站即可直接进入业务办理程序,客户无须与具体的政府机构(网站)打交道,也不用知道自己是在与哪个政府机构打交道。此时,客户似乎在通过门户网站面对一个“超级政府”,因为人们通过门户网站可以办理包罗万象的业务。

  上述两种“前台一后台”关系在各国电子政务发展的不同阶段都分别存在过。在电子政务发展的初期主要是采取第一种“前台一后台”关系,在积累了一定的经验与基础后,许多国家则开始采取第二种“前台一后台”关系,像现在的美国联邦政府的第一政府网站以及新加坡政府的门户网站。不过,即使是在第二种“前台一后台”关系里,虽然政府门户网站看起来像是个“超级政府”的前台业务平台,但是它却不是按照电子政务对象的技术与观念来处理的,后台处理仍然是在一定的机构设置基础上进行的,并没有完全地合乎未来网络政府的要求。尽管如此,无论是第一种“前台一后台”关系还是第二种“前台一后台”关系,都需要对后台业务进行整合。在第一种“前台一后台”关系里,政府门户网站仅仅是所有政府机构的网站业务链接,而要实现这一点仍然需要对所有政府机构的业务类型进行分类与排列,并通过某一主题按照逻辑关系而对所有这些业务进行整理,同时在技术上以及在管理上都对现有的门户网站提出了新的要求,例如,在政府机构之间仍然分离的情况下,门户网站其实可以看作是所有经由该门户网站的政府机构的业务监督窗口。[page]

  (二)面向对象的政府门户网站

  未来网络政府的政府门户网站必须按照面向对象的技术与观念加以设计,具体内容是按照电子政务对象的三个方面重组有关的要素。

  第一方面,政府门户网站是电子政务对象的集合,而且这些对象也可以像现在这样按照G2B、G2C和G2G的类型进行划分,而这些对象却完全是与“数字化的权利”相对应的。也就是说,所要完成的电子政务是有关的权利按照互联网的技术特点而做的排列与组合,并成为一种新的业务导入方式,而不仅仅是简单的信息引导。通过这种业务导入方式,无论在何时何地,行政相对人上可向上级政府部门完成有关的信息输入,下可与具体业务及经办该业务的政府部门相对接,因而比现在所认为的功能最为强大的美国第一政府网站所具备的功能还要强大。

  第二方面,真正的政府门户网站本身即是政务处理与服务的媒介,它不是简单的网站链接,而是政务处理流程、网络政府处理各类关系以及行政相对人与网络政府打交道的综合平台。实际上,目前的各类政府门户网站都未能实现这个功能,尽管在形式上能够做到政务处理的高效率及政务公开的透明性,但是这仅仅是表明信息网络技术对现实世界的模拟过程,并没有实质性的创新,即没有实现所谓的“权利的数字化”。

  要完成上述要求,必须具备一个基本条件,那就是实现电子政务对象的统一性。也就是说,行政相对人在完成某个电子政务对象时,无论何时何地,所面对的平台都是一样的。为此必须做到:①根据“权利数字化”的效率及其制约因素,明确分布式政府管理系统的权利结构、层次分布与地域范围,从国家层面确立作为电子政务平台的分布式政府门户网站的层次系统结构;②根据不同电子政务对象的特点,明确各自的服务内容、程序、要求与标准、服务依据、规范与责任等,这也是目前强调得最多的所谓政务公开的内容。因此,除了要根据政府门户网站的权利等级而明确相应的电子政务对象外,还必须根据有关的指标对电子政务对象进行分类,如同样可以分为G2G、G2B和G2C等类型。另外,同一平台下不同的政务处理机构,既可以是处于分布式政府部门的同一层次,也可能牵涉到不同层次的政府机构。

  就第三方面而言,它与第二方面高度关联,并在某种程度上受到它的制约,即电子政务对象的服务内容、程序、要求与标准、服务依据、规范与责任等决定了政务处理机构的组织结构形式与分工协作方式。从组织结构来看,政府门户网站同样也要符合前面所讨论的电子政务的分布式政府组织结构框架,为此,可以将政府门户网站划分为中央、省、市三级,与中国目前所实行的行政管理结构不同,特别是淡化了城市的级别差异。造成这种形势的原因在于信息网络的技术效率及权利数字化对基层与中层政府的职能所产生的压缩效应。

  三级政府的门户网站在业务与功能上应该存在着重要的差异。中央政府的门户网站应该作为各中央工作机构的电子政务对象的统一门户,更是各机构信息资源共享和网络办公的平台,即强调电子政务的G2B。而且它的电子政务对象内容也与下级门户网站不同,重点是宏观管理与业务监督、政策分析与决策等,具体内容是数据和报表的收集统计与分析,政策调研、咨询与制定,政策分类与公开、有关政策实施的细节及方法的说明与解释,等等。就概念分析,中央政府的这些作用主要是对分布式政府门户网站系统发挥“消息”的作用,促使各下级政府通过其门户网站改进电子政务对象的“属性”及其“操作方法”。

  省级政府门户网站的业务重点是为本省各城市实施国家政策措施进行管理与监督,特别是对行业或企业的管理与服务,即强调电子政务的G2B。实际上,G2B应该是省级政府门户网站的首要内容,这是因为企业是国民经济的载体与核心,与地方政府的关系最为密切,其经济行为涉及方方面面,不仅程序复杂而且内容繁多。一个企业,从成立到开展正常的经济业务,直到消亡(被并购或破产)。每一过程都必须与政府打交道,像注册登记,纳税、年检、资格认定等。在传统条件下,所有这些手续都给企业带来许多的麻烦,耗费不少的时间与成本,有时甚至延误企业的经营活动,给企业带来重大损失。因此,电子政务的实施将有力地改善企业的经营环境,节省企业的时间与成本,提高企业的经营效率。

  城市政府门户网站应该将重点放在营造城市社会环境信息化方面,即推进G2C的发展。就城市来说,它由市、区、街道办和居委会等层级组成,其中街道办是区政府的派出单位,居委会则是居民自治组织,它们都不是一级单独的政府。同时,考虑到“权利数字化”的效率,构建以区为组成单位的政府门户网站比较合适。当然,这并不是说街道办和居委会就不适合建立自己的网站,只是这些网站不能称为政府门户网站,除了因为它们都不是一级单独的政府外,还由于它们不符合门户网站的抽象性(综合性)和封装性的要求。因此,城市政府门户网站应该是以G2C作为电子政务对象的构成要素、以社区服务为主要内容的基层政府门户网站。

  值得注意的是,从行政等级来看,中国的城市之间存在着很大的区别,对城市政府门户网站做上述的定性会存在许多容易导致;中突之处。因此,上述的定性仅仅是就省级以下的城市而言。对直辖市来说,这个问题就比较复杂,可以考虑对直辖市作两方面的安排,即兼具省级政府门户网站和城市政府门户网站的功能。实际上,抛开行政等级限制,由于前述的信息网络技术效率与权利非数字化程度这样两个因素的制约,国家电子政务系统建设应该是构建以城市为中心的政府门户网站建设格局。

  五、面向对象的电子政务与行政伦理

  信息网络技术使政府分化为两个部分,一是现实的政府,二是电子政府,这种变化对传统的公共行政伦理产生了一定的影响。信息网络技术效率和权利非数字化决定了现实政府与电子政府会永久地并存,同时电子政务对象的抽象性和封装性则进一步加深了电子政府与现实政府的这种差异。因此,电子政府将对传统的公共行政伦理产生影响。下面将结合面向对象的电子政务的特点来简要地说明这种影响。[page]

  (一)面向对象的电子政务进一步强化了传统的政治与行政二分法

  威尔逊认为,政治与行政不同,行政管理是一种事务性的工作,与政治的那种混乱与政党冲突相距甚远。电子政务通过权利数字化而将这些事务性工作的众多内容进一步从现实的政府中分离出来,使得行政管理进一步事务化,甚至在某种程度上还可转变为由企业提供的市场化服务。这与新公共管理学派所强调的建立企业型政府的主张是一致的。

  (二)面向对象的电子政务将对官僚制产生影响

  韦伯所构建的工业化时代的官僚制具有两个突出的特征,一是组织机构的层次性及其结构的复杂性;二是规章制度的细化与繁杂,其表现就是权力逐层集中、照章办事、过程取向的控制机制以及官吏非人格化等。上述两个特征使得行政管理事务高度专业化,官僚机构由于掌握繁杂的规章制度和复杂程序而成为管理整个社会运转的专业化的权威机构。面向对象的电子政务对这种官僚机制的影响主要表现在两个方面:

  第一,电子政务将进一步加强官僚机制所掌握的行政管理的专业性优势,并将这种专业性具体化为决策、执行与操作三个方面。这与前述的将面向对象的政府门户网站划分为三个层次是基本一致的。

  第二,由于这种专业性的存在,政府机构的层次仍然会继续存在,而其复杂程度将会减轻,并且表现为一种分布式结构。由于电子政务对象的抽象性与封装性突出了行政处理的结果,过程控制在整个社会管理中的作用退居其次,因此这种专业性却并不一定导致原来官僚机构管理社会的那种权威性。有一点需要注意,就是门户网站的前台作用以及后台事务处理的专业性将进一步隔断官僚机构与被管理的社会之间的密切联系。

  (三)面向对象的电子政务将对政府职能产生影响

  面向对象的电子政务将行政管理的专业性进一步细化为决策、执行与操作三个方面,并使得现实政府与电子政府之间的关系简化为前台(门户网站)与后台的关系。这种变化对今后的政府职能将产生一定的影响。总的来看,电子政务对象的抽象性和封装性将使政府对社会信息的管理更加集中,能力进一步增强。因此,虽然互联网可能让社会获得更多的信息,但是并不会使政府失去对社会管理信息的垄断权,也不会削弱政府的职能,只是使这种职能在新的技术条件下进行调整。具体表现在以下几个方面:

  第一,“部门职能”的概念将进一步淡化,统合与一体化将是未来政府职能的变化趋势。当然,这是在根据电子政务对象的三方面的内容而对政府的业务流程和组织结构进行优化和重组之后的结果。

  第二,管理与服务职能将会在不同层次的政府之间产生分化,管理职能会不断地向上层政府集中,而服务职能则进一步向基层政府倾斜。在这个过程中,电子政务对象的封装性可能屏蔽(上层)政府与整个社会的联系,因此必须充分保证电子政务对象的第二、三方面的内容,构建透明政府,即保证政府的组织结构、决策与管理过程以及行政行为的公开。基层政府的管理职能的削弱将促进社会的自组织化进程,政府将更多地通过社会中介机构对社会进行管理。

  第三,面向对象的电子政务对依法行政和程序执法的要求会更高。由于电子政务对象以政府门户网站为平台,将行政业务程序与政府机构的事务处理过程有效地结合起来,因而能够克服传统的官僚制的低效率,有效地化解规章制度日益细化与严格所带给人们的沉重压力。

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  作者简介:李广乾,经济学博士,国务院发展研究中心技术经济研究部副研究员,卫生部信息化专家咨询委员会委员。

  作者:国务院发展研究中心技术经济研究部

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