政务舆情发展态势、特征及回应评估研究

 

　　近年来，随着互联网的迅猛发展，新型传播方式不断涌现，政府的施政环境发生深刻变化，舆情事件频发多发，加强政务公开、做好政务舆情回应日益成为政府提升治理能力的内在要求。2016年2月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》[1]，部署全面推进各级行政机关政务公开工作。为进一步做好政务舆情回应工作，2016年下半年，国务院办公厅先后下发《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》（国办发〔2016〕61号）[2]（以下简称“61号文”）和《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则的通知》（国办发〔2016〕80号）[3]（以下简称“80号文”），为下一阶段工作指明了方向。

 

　　文件指出，各级政府及其部门要高度重视政务舆情回应工作，切实增强舆情意识，建立健全政务舆情的监测、研判、回应机制，落实回应责任。各地、各部门切实提高政务舆情回应实效，对涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情，要快速反应、及时发声，最迟在24小时内举行新闻发布会。针对重大政务舆情，要建立与宣传、网信等部门的快速反应和协调联动机制，加强与有关新闻媒体和网站的沟通联系。

 

　　中央和地方有关部门相继出台配套政策，要求强化考核督查机制，将政务舆情回应情况作为政务公开的重要内容纳入考核体系，以此进一步提升政务舆情回应力度与公共治理能力。为观察2016年各级党政部门在政务舆情方面的回应效果，客观评价各级党政部门政务舆情处置能力，人民舆情监测室新媒体智库推出《2016年全国政务舆情回应指数评估报告》。

 

 

　　（一）政务舆情热度与地区分布

 

　　纵观2016年，国内政务舆情呈现“低开高走”的发展态势，全国范围内累计发生646起具有一定社会影响的公共舆情事件。从时间轴来看，第一季度公共舆情相对沉寂，引发广泛议论的舆情事件相对较少。第二季度，舆论场开始升温，并一直延续至第三季度，舆情事件发生频率以及相应的议论热度均处于高位运行，视频和信息在微博、微信上被大量转载，引起舆论的广泛关注。进入第四季度，舆情态势有所回落，不过仍有一些地方事件引起社会关切（参见图1、表1）。

 

图1　2016年1-11月全国热点舆情事件发展趋势（TOP100）

 

表1　2016年舆情热点事件排行榜TOP15

 

　　注：根据新闻网站、报刊对事件的报道数以及微博、微信、论坛博客等平台的讨论量，对600多起舆情案例分析，综合权重计算得出排名前15的事件。

 

　　在从1－11月抽取的646起政务舆情案例中，广东、河南、北京、上海、湖南、四川、江苏属于公共舆情事件发生最为密集的省份，事件传播影响也较大；其次为山东、河北、云南、湖北等省份，舆情事件爆发密度仅次于第一梯队。另外，此次统计的舆情事件还涉及全国范围、境外地区和网络空间，其中影响涉及全国范围的舆情有87件，境外地区（含港澳台）有15件，网络空间有24件。

 

　　（二）政务舆情事件类型分布

 

　　根据有关文件，我们将公共舆情事件的类型总体分为自然灾害、改革政策、吏治反腐、公共安全、公安司法、社会治理、教育领域、交通运输、医疗卫生、环境保护、违法犯罪、旅游领域、企业事件、社会伦理、军事领域、涉外事件等20个类型。通过对2016年1－11月热点舆情事件进行统计，发现社会治理、公共安全、教育领域、公安司法以及吏治反腐等领域舆情事件数量在整体上排名前五，受关注度也较高。特别是社会治理领域，全国共发生141起舆情事件，占全年舆情总数的21.8%。从舆情事件涉及的职业群体来看，官员、教师、警察、医生、学生等成为2016年舆情事件的高频词，也在一定程度上反映出公共舆情事件的群体标签属性（参见图2、图3）。

 

图2　1-11月政务舆情事件领域类型分布TOP15

 

图3　1-11月舆情事件所涉及社会群体词云分析

 

　　“61号文”强调各地区、各部门需重点回应的五类政务舆情。对此我们分别作了单项统计，发现总样本中上述五类重点舆情事件共计172件，约占总体样本的27%，也凸显了五类重点舆情事件的频度较高，社会影响较大，需要重点关注（参见图4）。

 

图4　2016年1－11月份五大重点领域舆情数量分布

 

　　（三）政务舆情传播与曝光媒介

 

　　从1-11月600多例政务舆情事件的首曝媒体来看，传统媒体依旧是最重要的信息源，自媒体次之。自媒体在舆论场中的作用日渐上升，许多事件都是由网民率先在自媒体平台领域曝光信息，经由互联网传播扩散形成舆情事件的。同时，政府通过门户网站公布改革政策法规等信息引发舆论，与网民互动增多，电子执政能力有所增强。而一些涉外事件主要的信息来源多为境外媒体，经由国内媒体报道引述后引发关注，形成舆论热点（参见图5）。

 

图5　1－11月政务舆情事件首曝媒体分布情况

 

　　从舆情事件的传播周期分布情况来看，舆情周期在3天之内的事件较多，占总样本的62%；传播周期在4－7天的舆情事件占28%。互联网时代信息交替较快，议题讨论持续时间较短，不断有新的舆情事件进入公众视野，故90%的事件传播周期在一周以内。也有部分事件在传播过程中持续曝出新进展，如“雷洋案”“贾敬龙案”“韩春雨事件”“网约车新政”等受网友持续关注，但97%的事件传播周期都在15天之内（参见图6）。

 

图6　舆情事件传播周期分布情况

 

　　（四）政务舆情及时回应的分水岭

 

　　从2016年舆情热点来看，很多地方负面舆情多发，首先是因为社会治理不够完善，其次也与当地忽视政务信息公开有关。还有一些地方，在政务信息公开的力度和能力提升方面，是在被网络舆情倒逼着走，不积极不主动，即便有点滴的进步，也是在惨痛的社会教训和损失发生后不得已而做的修修补补。甚至也存在一些服务意识不强，人为设置门槛障碍，甚至进行“利益搭车”，增加行政服务社会成本的情况。长此以往，必然催生群众不满的刻板印象，伤及公信力。

 

　　“61号文”也给各级部门及相关人员的舆情回应工作留有余地，提出“对出面回应的政府工作人员，要给予一定的自主空间，宽容失误”；这在以往的文件中很难看到。可以看得出，政务舆情回应不仅仅在于速度和结果，更关键是要看对公众的态度与网民的关系。

 

　　（五）政务公开系列文件亮点迭出

 

　　2016年2月18日，新华社在《让群众看得到，听得懂、能监督》的报道中，总结了《关于全面推进政务公开工作的意见》的10条干货。[4]一是大目标，全覆盖；二是重大决策的预公开；三是行政执法公示；四是民生资金分配使用公开；五是政府服务网上办理；六是政府数据开放；七是主官要当好“第一新闻发言人”；八是“互联网+政务”；九是政务公开负面清单；十是政务公开考核评估。

 

　　“61号文”进一步明确了政务舆情回应责任、把握需重点回应的政务舆情标准、提高政务舆情回应实效、加强督促检查和业务培训、建立政务舆情回应激励约束机制等五个方面的重点工作。在“61号文”中，有很多举措或提法是第一次出现。比如，“属地管理、分级负责、谁主管谁负责”“涉事责任部门是第一责任主体”“本级政府主要负责同志要切实负起领导责任”等，这将改变过去宣传部门独木难支、难以有力地进行事件处置、调查和回应的弊端。

 

　　在主体责任方面，直截了当地指出，政务公开和政务舆情回应就是“一把手”的责任与日常工作。系列文件中“第一解读人和责任人”“第一责任主体”“主要负责人亲自抓”“每年至少听取一次政务公开工作汇报”十分清晰，杜绝出现出了事找不到“管事人”和效率低的问题。

 

　　同时，回应重点明确了五类重点政务舆情过去一直是舆情重灾区。而对2016年前9个月统计的300余件大案例分析发现，这类重点舆情确实高发，占了总样本的44%。

 

　　在新媒体运用方面，今天的政府已经身处高速发达的互联网时代，不能在理念和行动上仍然停留在过去。“61号文”提到：“各地区各部门要适应传播对象化、分众化趋势，进一步提高政务微博、微信和客户端的开通率，充分利用新兴媒体平等交流、互动传播的特点和政府网站的互动功能，提升回应信息的到达率。”“80号文”也强调：“对涉及群众切身利益、影响市场预期等重要政策，各地区各部门要善于运用媒体，实事求是、有的放矢开展政策解读。”

 

　　（六）全国一盘棋，打通最后一公里

 

　　总体来看，系列文件亮点迭出，思路清晰、考虑周全，无不是在掌握全国各地调研情况的基础上形成的，也是吹响政务公开方面的供给侧改革的冲锋号。以“80号文”为例，在着力推进“五公开”的重点部署上，最后非常强调“推进基层政务公开标准化规范化”。

 

　　中央非常关注全国各地最基层老百姓的相关诉求与关切，要求在全国选取100个县（市、区）作为试点单位，重点围绕基层土地利用总体规划、税费收缴、征地补偿、拆迁安置、环境治理、公共事业投入、公共文化服务、扶贫救灾等群众关切信息，以及劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、户籍管理、宅基地审批、涉农补贴、医疗卫生等方面的政务服务事项，开展“五公开”标准化规范化试点工作。

 

　　上述每个领域，无不是近年与老百姓切身利益及生活最息息相关的，也同样是官僚作风、与民争利、贪渎违纪等问题最高发的地带。可以说，解决一个贴近群众的问题，胜过一切生动的语言和行动的指标。

 

　　2016年之所以是政务公开和舆情回应的集中突破年，还在于中央和地方各级政府大刀阔斧改革的决心与动力。一系列文件突出了“全国一盘棋”的深入全面规划，扎根基层不留死角，对严重舆情风险点是“零容忍”，如“公开为常态、不公开为例外”“政务公开工作人员轮训一遍”“全过程公开”“纳入绩效考核体系”“最后一公里”，这些斩钉截铁、直奔主题、一视同仁的新提法，无疑让社会各界与网民十分提气，对即将迎来2017的新局面满怀期待。

 

 

　　（一）政务舆情回应指数评估指标体系

 

　　为更全面地评估各政府部门在政务舆情回应效果与处置方面的综合能力，本文从舆情事件重要性（传播热度）、议程设置力、政务传播力、应急响应力、舆论引导力、事件应对力、机制修复力等七个一级指标（维度）进行了全面的数据整理与分析。在权重分布上更为侧重事件应对、舆情回应流程等，整体较均衡（参见表２）。

 

表２　全国政务舆情回应指数评估指标体系

 

　　近年来，多元利益诉求引发的公共舆情事件居高不下，不仅深刻影响着中国的网络舆论生态，更对当下的政府治理和社会稳定带来了全新的挑战。面对一些公共事件舆情中涌现出的民意诉求，各政府部门积极创新舆情回应手段与机制，统筹兼顾，通过线上线下“双管齐下”积极行动，不仅有效地化解了突发舆情引发的公共治理危机，修复了政府公信力，而且针对一些舆情事件中暴露的公共治理隐患，及时自我调整、完善治理体系。

 

　　（二）政务舆情回应指数排行榜

 

　　统计显示，部委办所面对的舆情事件本身也相对较多且具有公共讨论热度。如2016年8月发生的山东临沂女孩被骗学费去世事件(徐玉玉案)引发连锁反应，公安部门迅速发出A级通缉令将犯案人员缉拿归案。随后，公安部连同工信部、中国人民银行等在内的多个国家部委出台政策重点打击电信诈骗，全国多地掀起打击电信诈骗的专项行动。2016年安全生产事故频发，国家安全生产监管总局也成为舆论场的重要回应部门。中国民用航空局在上海虹桥机场两架飞机冲突事件中表现抢眼，积极地介入并及时公布处置结果，获得各界肯定。国庆假日旅游高峰期，各地旅游类舆情事件频发，国家旅游局多措并举规范国庆假日旅游市场秩序，发布“十一”旅游“红黑榜”，受到网民的欢迎（参见表3)。

 

表3　国家部委办政务舆情回应指数排行榜TOP20

 

　　从地方舆情回应来看，北京、上海、浙江、江苏、广东、四川等省份位列政务舆情回应榜前列。北京政府部门在2016年夏季城市暴雨灾害中加强信息公开，提升公共服务能力，有力地稳定了人心。浙江在G20峰会前后做了大量的信息公开与舆情回应工作，特别是在关于G20杭州峰会的诸多谣言以及境外媒体片面报道方面，及时澄清事实，化解了负面舆情，提振了舆论信心和国际影响力（参见表4）。

 

表4　各省市区政务舆情回应指数排行榜TOP20

 

　　（三）各省市区政务舆情回应几大特征

 

　　整体而言，2016年政务舆情回应方面呈现出多个显著特征。

 

　　⒈舆情回应迈入48小时新常态

 

　　在新媒体环境下，网络舆情的传播速度更快、覆盖范围更广，要把握舆论主导权，其中最重要的是要高效反应，善于与时间“赛跑”，努力让权威声音跑在各类新闻消息的前头，争当舆论事件的“第一定义者”和“第一解释者”。[5]2016年4月，国务院办公厅印发的《2016年政务公开工作要点》要求，遇有重大突发事件时，负责处置的地方和部门是信息发布的第一责任人，主要负责人要当好“第一新闻发言人”，快速反应、及时发声。

 

　　在时间方面，“61号文”正式首次提出，对于特大、重大舆情，“最迟应在24小时内举行新闻发布会，对其他政务舆情应在48小时内予以回应”。而在“80号文”中，更是明确指出，“最迟要在5小时内发布权威信息，在24小时内举行新闻发布会，并根据工作进展情况，持续发布权威信息，有关地方和部门主要负责人要带头主动发声”。这说明政务舆情回应工作进入了崭新的时代。

 

　　据人民网新媒体智库的统计，2016年前8个月全国政务舆情回应率86.9%，40%以上的事件在24小时内回应，56.8%在48小时内回应。在人民网召开的政务舆情回应座谈会上，也有专家提到，舆情回应不仅在于速度，更在于力度，强调时度效的统一。需要认识到，速度是舆情应对成功的必要条件，速度加力度就是充要条件。

 

　　自2016年以来，我国公共部门面对突发性舆情的响应速度显著提升，对舆情早期传播的预警、干预能力也有较大的提高。在统计的646起政务舆情案例中，政府回应率达到87%，有超过57%以上的事件政府首次响应在事发24小时之内，有73%的事件政府部门在48小时之内（含24小时）做出了首次回应（参见图7）。

 

图7　2016年1-11月政务舆情事件首次响应时间分布

 

　　“快速反应，及时出击”为减缓事态恶性发展发挥了重要作用。如银川“1·05”公交车纵火案，“@银川发布”在事发2小时左右即公布了权威消息，该信息源被多数媒体与政务新媒体所引述。当下舆情传播越发呈现“即时传播”特性，各地还需提升协调力确保响应速度，及时的信息公开有助于澄清事实、化解危机。

 

　　⒉政务舆情响应层级分布特征

 

　　从事件影响的行政层级上看，舆情响应主要集中在地市级与县级层面，其次是省级、乡镇和部委层面，相对应的党政领导以及公共部门出面回应的较多，这与舆情事件集中于基层有直接关联（参见图8）。有些特大、重大公共事件为高层所关注，如2016年11月24日江西宜春市丰城发电厂三期在建项目发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故。习近平立即作出重要指示，要求江西省和有关部门组织力量做好救援救治、善后处置等工作，尽快查明原因，深刻汲取教训，严肃追究责任。[6]再如2016年3月山东济南非法经营疫苗系列案件发生后，李克强总理迅速做出批示，要求食药监总局、卫生计生委、公安部加强协同配合，彻查“问题疫苗”流向和使用情况。国务院相关部门当即组成联合调查组实地调查。

 

图８　2016年1－11月政务舆情事件行政层级分布

 

　　⒊政务舆情回应渠道特征

 

　　如今，随着移动互联网的迅猛发展，新媒体的网络动员能力日益壮大，网络舆情日益复杂，这也对政府新闻发布工作提出新的挑战。借助新媒体平台传播快、覆盖广、影响大、社会渗透力强的特点，近年来，政务部门信息发布工作从“网下”走到“网上”，纷纷开通官方微博、微信甚至客户端，抢占网上舆论新阵地。

 

　　从此次统计的数据来看，1-11月全国舆情事件的信息主要公开渠道是政务新媒体，占比41%；借助权威媒体首先发声的约占37%；政府网站和新闻发布会占比分别为12%和8%（参见图9）。相对而言，省市级地方更多依赖政务新媒体，而中央部委则更多运用传统媒体、政府网站和新闻发布会等渠道。

 

　　说明：数据含重复统计，如有些舆情事件是混合多种发布模式，包含政务新媒体发布与新闻发布会等。

 

图９　1－11月政务舆情事件回应途径分布情况

 

　　扎根于自媒体舆论场上的政务新媒体，与网络舆论具有天然的亲近性、互动性。在一些重大舆情事件中，积极借助主流媒体的强大传播力，能在阻断负面舆情危机中取得事半功倍的效果。在一些重大事件中，信息公开渠道呈现多元化趋势，如杭州G20峰会、云南元谋“9·17”特大泥石流事件等都是通过新闻发布会、政务新媒体以及传统媒体构建回应与传播矩阵，确保权威信息公开范围广，实现更强的议程设置力。

 

 

　　2016年，全国各地在政务舆情回应方面取得了长足的进步，表5中各部门或新媒体矩阵，不少举措和回应案例可圈可点。试以公安部等联动处置和解决电信诈骗系列案件为例，可以看出，政务舆情回应需要政府综合治理，更需要企业、社会和民众的广泛支持与参与。

 

表5　2016年全国政务舆情回应十佳案例（部门/机构）

 

　　2016年8月发生的山东临沂女孩被骗学费去世事件（徐玉玉案）引发连锁反应。9月初，李克强总理主持召开国务院常务会议强调，电信诈骗既影响整个产业发展，更牵涉老百姓切身利益，相关部门必须加大打击力度，同时也要增强公众防范意识，切实维护信息安全和人民群众切身利益。

 

　　进入9月，包括公安部、工信部、中国人民银行等在内的多个国家部委出台政策重点打击电信诈骗，全国多地掀起打击电信诈骗的专项行动。中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱9月初在上海考察反电信网络诈骗工作时强调，电信网络诈骗犯罪已成为社会公害，要坚决遏制电信网络诈骗犯罪高发势头。国务委员、公安部部长郭声琨表示，要以更加扎实的措施有效防范、精准打击、坚决遏制电信网络诈骗犯罪，切实维护人民群众财产安全。

 

　　面对高热的舆情态势，公安部门通过发布A级通缉令、巨额悬赏等方式，积极推进徐玉玉案、宋振宁案等案件的侦破工作。8月26日，“公安部刑侦局”通过微博发布公安部A级通缉令，获得全网高度关注，截至8月30日，该文在微博平台的阅读数超过350万次，转评赞总量约为5万次。8月28日，在公安部A级通缉令威慑之下，六名犯罪嫌疑人全部落网。警方速战速决的行动获得了网民的理解和支持。除了对个案的大力推进，全国各地各部门也掀起了打击电信诈骗的热潮。

 

　　在中央层面，国务院总理李克强、中央政法委书记孟建柱表达了高度重视，公安部、工信部、保监会等中央部委也纷纷表态，将严惩电信诈骗犯罪。在地方层面，山东省、广东省、湖北省等多个省市频繁出台措施，通过源头治理、综合治理的方式，遏制电信诈骗高发势头。政府及各部门从上到下的举动向公众明确释放出积极的信号，有力地回应了群众呼声，令焦灼的舆论场得到了纾解（参见表6）。

 

表6　全国各地集中打击电信诈骗活动（部分）

 

　　除了专项打击行动，各级部门也加强制度改进，提升制度防范能力。9月20日，公安部、银监会制定的《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定》正式颁布实施，明确电信诈骗资金冻结以溯源返还为原则，由公安机关区分3种不同情况返还，擅自返还或违反协助公安机关资金返还义务的单位和人员，将追究法律责任。随后，“公安部打击治理电信网络新型违法犯罪查控中心”在北京正式揭牌。

 

　　9月23日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、工业和信息化部、中国人民银行等六部门联合发布了《防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》[7]，对六部门的具体工作作出详细部署，并出台多项具体措施，比如每个客户在同一商业银行开立借记卡原则上不得超过4张；自2016年12月1日起个人通过银行自助柜员机向非同名账户转账的，资金24小时后到账等。

 

　　9月30日，中国z人民银行正式下发《关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》，全面加强账户实名制管理、银行卡业务管理和转账管理。《通知》明确，自2016年12月1日起，个人通过自助柜员机转账的，在发卡行受理后24小时内，可向发卡行申请撤销转账。工信部日前召开“信息通信行业从根源上采取措施严厉防范打击通讯信息诈骗工作”专题会议，就全行业防范打击通讯信息诈骗工作进行再动员再落实。工信部表示将督促电信运营商严格落实电话用户实名登记制度，确保2016年10月底前全部电话实名率达到96%，2016年年底前达到100%。