档案馆、图书馆设置政府信息公开查阅中心的法律依据是《政府信息公开条例》第十六条。《政府信息公开条例》实施八年来,各地从形式上普遍设立了政府信息公开查阅中心,但是查阅中心的信息量和更新速度,以及用户的知晓率和使用率一直是大家探讨较多的话题,甚至讨论到条例第十六条的存废问题。现有文献尚无针对第十六条结合各地法治发展水平开展系统的实证研究。本文在研读现有文献基础上,根据实际情况设计出对政府信息公开查阅中心进行评估的指标体系,通过对多地查阅中心的实地调研以及相关群体各类意见的收集汇总,最终针对第十六条的去留做分析。

 
  一、现有关于政府信息公开查阅中心的研究述评
 
  (一)现有研究概况
 
  《政府信息公开条例》第十六条要求各级行政机关向档案馆和公共图书馆及时提供应该主动公开的政府信息。该条规定:各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所和设施,以公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。该条对向谁提供、提供什么信息、提供的时间要求等做了规定,构成了我们评估指标设计的基础。
 
  在《政府信息公开条例》颁布实施之初,大家对第十六条规定的积极意义给予了特别关注。这些积极意义集中表现在:一方面,就档案馆而言,第十六条从制度上保障了中国多年来开展的档案馆现行文件管理工作。该条规定也昭示着档案部门形象和地位的历史性突破,“不再停留于部门形象而是直接代表本级政府服务社会公众”。国家档案馆无论从技术上还是从信息上,以及用户习惯上都可成为政府信息查阅的最佳场所。另一方面,从图书馆来看,《政府信息公开条例》还赋予了公共图书馆在接受应当主动公开的政府信息方面和档案馆同等的法律地位。政府信息走进图书馆有助于图书馆得到社会公众的进一步关注,为图书馆带来新的发展机遇。同时,第十六条规定也解决了近年来图书馆在订阅没有出版号或书号的政府出版物方面所面临的困境。公共图书馆也可“改变某些档案馆成为政府不公开信息‘掩体’的现象”。
 
  随着《政府信息公开条例》的颁布实施,大家的注意力已经转向第十六条所规定的政府信息查阅中心设置情况,也即该条款实施情况的分析。对于国家档案馆,从成就上来看,有调研发现,各级国家档案馆都于2008年前后挂牌建立了政府信息查阅中心。此类中心一般都可提供纸质和电子版双套政府信息查阅服务。但从不足来看,一是作为信息提供方的政府部门对纸质文本送交不及时、更新缓慢;同时,政府信息查阅中心的地位不受重视,很多工作人员认为是“边缘功能”。[7]也有人认为档案馆服务友好程度较低,表现在服务可及性较差,服务层次较浅以及缺乏特色。当然,从信息需求方来看,则存在查阅者提出的要求比较模糊,不利于查阅场所满足查阅者需求。还有就是社会公众并不清楚政府公开信息与档案的区别。
 
  公共图书馆政府信息公开查阅中心的建设使用也存在和国家档案馆方面类似的不足。一方面,公共图书馆在政府信息资源的获取过程中缺乏保障,难以及时、完整地获取那些真正关乎民生利益的政府信息。[10]图书馆本身则存在人员缺乏专业性、服务质量良莠不齐以及信息资源整合力度不够等问题。政府信息公开查阅中心的普遍设置并未给图书馆业务拓展方面带来改变。另一方面,从信息需求方来看,公众对在公共图书馆能够查阅政府公开信息知晓率仍较低。由此造成公共图书馆读者利用率与普及率偏低等问题。
 
  (二)现有研究述评和本研究思路
 
  实施八年后的《政府信息公开条例》已经纳入了修改议程,第十六条的存废之争也是一个不可回避的问题。现有零星的理论和实证研究尚无法回答这一问题。一些实证研究,更多倾向于个案研究,覆盖面不具广泛性,说服力不强。同时,现有实证研究和法治水平的联系不强。条例第十六条规定的落实理应纳入不同法治水平的各地进行评估,才更具说服力。基于此,我们认为有必要针对“政府信息公开查阅中心设置情况”开展专题研究。通过系统的实证研究了解政府信息公开查阅中心实际设置和使用情况,为第十六条的存废以及修改提供对策建议。
 
  本研究采取实证方法。首先,通过政府信息公开查阅中心设置情况评分表,基于中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告(2014)》,在100个城市中,选取好、中、差三个档次法治水平的11个代表城市进行实地考察评估。受资金和人员限制,仅个别城市进行了细微调整。在确保代表性的基础上体现调研的广度。基于《中国法治政府评估报告(2014)》选择评估城市的考虑主要有三点:一是该报告是中国政法大学法治政府研究院贯彻落实党的十八届三中全会关于“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”要求所启动的一项评价全国法治政府状况的科研项目,为我们了解各地的法治发展水平提供了有益参考;二是该项目评估指标体系中的一个重要指标就是政府信息公开,和我们对政府信息公开各项制度的评估息息相关;三是该项目成果涉及100个城市的法治发展水平评估,为我们筛选不同档次的城市缩小了范围,并确立了清晰的方向。其次,在网上和实地发放政府信息公开查阅中心调查问卷,调查问卷分图书馆员、档案馆员、政府机关工作人员和一般公众四类人群展开调研。网上调研通过“问卷星”进行,持续时间是三个月(2015.6.11-2015.9.16)。实地调研通过分散在全国11个城市的调研组成员集中在2015年7月在当地开展,调研结果录入“问卷星”,一并进行统计汇总。
 
  二、政府信息公开查阅中心设置情况分析
 
  (一)政府信息公开查阅中心设置情况评估指标
 
  基于中国政法大学法治政府研究院的《中国法治政府评估报告(2014)》,我们最终选择了北京、上海、长沙、深圳、青岛、贵阳、淮南、泉州、哈尔滨、昆明等11个城市进行政府信息公开查阅中心设置情况评估。其中北京(2)、上海(6)、长沙(7)、深圳(12)、青岛(16)属于法治水平高的城市,排名在第1-33名区间,贵阳(38)、淮南(55)、太原(64)属于法治水平中等城市,排名在第34-67名区间。泉州(71)、哈尔滨(72)、昆明(78)三城市则属于法治水平得分低城市,排名在第68-100名区间。
 
  评估的指标体系分档案馆和图书馆政府信息公开查阅中心两类。依据条例第十六条规定和各地情况,我们围绕是否设置、设置是否醒目、软硬件配套、是否移送以及移送是否及时完整、制度规范等分别设计了8个三级指标。指标分值大多为1分。分值最高为2.5分,考察的是行政机关向图书馆、档案馆移送政府信息的完整性。还有1个1.5分值分配给了向图书馆、档案馆移送政府信息的及时性三级指标。总分为20分。具体指标和评分说明详见表1。
 
表1 政府信息公开查阅中心设置情况评估指标
 

  (二)政府信息公开查阅中心评估结果分析
 
  依据该评估体系,我们对选中的11个城市进行了实地评估,最终评估结果详见表2。
 
表2 政府信息公开查阅中心设置情况评估结果
 

 
  通过对这11个城市政府信息公开查阅中心设置情况评估结果的分析,我们发现有6个城市达到了及格要求,北京和深圳则达到了良好要求,得分均为87.5分。5个城市不及格,最低分甚至只有20分。同时,政府信息公开查阅中心设置和法治发展水平有一定相关关系。尤其对于那些法治发展水平处于高位的城市而言,更是如此。其他方面的情况如下:
 
  一是所有被评估城市都从形式上按照《政府信息公开条例》第十六条要求在档案馆设置了政府信息公开查阅中心。但是图书馆设置情况并不乐观,将近一半城市都未设置。
 
  二是虽然政府信息公开查阅中心得以在档案馆设置,但是从移送文件情况来看,有的即使设置了查阅中心,近年来也开始转向不移送或中断移送政府信息。
 
  三是即使各城市向档案馆和图书馆移送政府信息,及时性上则难以保障。在8个向档案馆移送了政府信息的城市,只有3个城市达到了移送的及时性要求,即最近移交的文件不能超过该文件制作后的20个工作日。对于图书馆,除了北京1个城市达到了及时性外,其余城市都未达到。
 
  四是除了及时性,完整性上也不容乐观。我们对完整性的要求是各城市市政府办公厅移送的政府信息当中要有五类文件,包括政府信息公开指南、政府信息公开目录、政府信息公开年报、政府公报、具体政府文件。除了北京、上海、深圳和昆明四个城市外,其他城市都缺少其中一个或几个类型文件,未能达到完整性要求。图书馆方面的完整性则更不理想,只有北京和太原达到了这一要求。
 
  五是在制度规范上,也存在参差不齐的情况。大部分城市的档案馆都制定了政府信息查阅方面的规定,图书馆则相对少些。即使对于制度规范,也存在一些不合理的地方,如需要公众提供身份证或填写申请表,由工作人员代为查询;或不提供复印服务等限制。
 
  三、各人群对政府信息公开查阅中心设置意见分析
 
  (一)图书馆工作人员
 
  条例第十六条规定事涉图书馆工作人员,针对他们的调研实为必要。基于图书馆工作人员的特殊性,我们设计了五个问题:①每月大概有多少用户过来查阅政府信息?②用户主要查阅或咨询什么方面的资料?③您觉得,未来是否有必要继续在图书馆设置政府信息公开查阅中心?④【第3题回答必要时填写】您认为有必要设置的理由是如下哪几个?⑤【第3题回答不必要时填写】您认为没有必要设置的理由是如下哪几个?针对这些问题,我们收回了19份问卷。这些问卷全部都是通过线下调研、线上录入的方式展开,询问的是一线政府信息公开查阅中心的图书馆工作人员。
 
  ⒈每月大概有多少用户过来查阅政府信息?
 
  未统计占了多数,占比42.11%。明确回答少于3人,占比26.32%,和多于7人的比例一样。还有1人回答每月查阅人数在3-6人。6人以下的比例达到31.57%。总体来说,从图书馆的访问量来看,政府信息公开查阅中心利用率并不高(参见表3)。
 
表3 每月查阅政府信息用户数
 

 
  ⒉用户主要查阅或咨询什么方面的资料?
 
  从用户查阅资料的类型来看,主要涉及房屋拆迁(52.63%)、福利待遇(42.11%)和落户(26.32%)等类信息(参见表4)。这方面信息因为事关老百姓的切身利益。至于图书馆所开放的政府信息是否能够满足这类需求则存疑。
 
表4 查阅政府信息内容
 
 
  ⒊您觉得,未来是否有必要继续在图书馆设置政府信息公开查阅中心?
 
  图书馆工作人员认为有必要继续在图书馆设置政府信息公开查阅中心,占比达到89.74%(参见表5)。只不过结合之前的利用率和用户所查询的信息类型来看,这种必要性需要在内容上进一步考虑完善。
 
表5 政府信息公开查阅中心设置是否必要
 
 
  ⒋【第3题回答必要时填写】您认为有必要设置的理由是如下哪几个?
 
  图书馆工作人员认为有必要继续设置的最大理由(参见表6)是为用户多提供了一个获取政府信息的便利渠道(78.95%)。其次,通过图书馆也可展示政府透明形象(73.68%)。保障公众知情权也成为一个主要理由(63.16%)。其他理由还包括:有利于图书馆资源整合和后续的政府信息分析利用(42.11%),考虑到特殊群体阅读纸质文本的习惯(36.84%),减少了到政府部门直接索要政府信息的量(26.32%),弥补了用户档案馆查询政府信息的不便(36.84%)等。这些必要性都非常好,关键是这些必要性是否能够真正落地,则需要多方配合。相比档案馆,图书馆的开放性也使得其更能发挥政府信息查阅的便利性。
 
表6 政府信息公开查阅中心有必要设置的理由
 

  ⒌【第3题回答不必要时填写】您认为没有必要设置的理由是如下哪几个?
 
  也有部分图书馆工作人员认为没有必要继续设置(参见表7)。主要是觉得用户知晓率低;用户需要的政府信息没有、惊喜少;用户使用少,查询频次低;政府提供的信息不完整、不及时;多数提供的政府信息都可上政府网站查到;浪费资源,不环保等。和档案馆不同,人力物力不是图书馆主要考虑的制约因素。
 
表7 政府信息公开查阅中心没有必要设置的理由
 

  (二)档案馆工作人员
 
  条例第十六条规定事涉档案馆工作人员,针对他们的调研也非常必要。基于档案馆工作人员的特殊性,我们设计了五个问题,包括:①每月大概有多少用户过来查阅政府信息?②用户主要查阅或咨询什么方面的资料?③您觉得,未来是否有必要继续在档案馆设置政府信息公开查阅中心?④【第3题回答必要时填写】您认为有必要设置的理由是如下哪几个?⑤【第3题回答不必要时填写】您认为没有必要设置的理由是如下哪几个?针对这些问题,我们收回了85份问卷。这些问卷通过线下调研、线上录入,结合档案馆员工作群的线上调研方式得以收集,询问的是一线政府信息公开查阅中心的档案馆工作人员。
 
  ⒈每月大概有多少用户过来查阅政府信息?
 
  多于7人的,占比达到41.18%。明确回答少于3人,占比22.35%。介于3-6人之间的,有16个,比例达到18.82%。未统计占了17.65%。数据说明档案馆的利用率略微高过图书馆(参见表8)。
 
表8 每月查阅政府信息用户数
 

  ⒉用户主要查阅或咨询什么方面的资料?
 
  从用户查阅资料的类型来看,主要涉及房屋拆迁(82.35%)、福利待遇(69.41%)和落户(54.12%)等类信息(参见表9),这些信息事关老百姓的切身利益。相对图书馆,档案馆所开放的政府信息及其档案更能满足公众的这类信息需求。
 
表9 查阅政府信息内容
 

 
  ⒊您觉得,未来是否有必要继续在档案馆设置政府信息公开查阅中心?
 
  档案馆工作人员认为有必要继续在档案馆设置政府信息公开查阅中心,占比达到77.65%;认为没有必要的也占有一定比例,达到22.35%(参见表10)。只不过结合之前的利用率和用户所查询的信息类型来看,这种必要性需要在内容上进一步考虑完善。
 
表10 政府信息公开查阅中心设置是否必要
 

  ⒋【第3题回答必要时填写】您认为有必要设置的理由是如下哪几个?
 
  档案馆工作人员认为有必要继续设置的最大理由是为用户多提供了一个获取政府信息的便利渠道(67.06%)。其次,通过档案馆也可展示政府透明形象(52.94%)和保障公众知情权(57.65%)。其他理由还包括有利于档案馆资源整合和后续的政府信息分析利用(37.65%)、考虑到特殊群体阅读纸质文本的习惯(48.24%)、减少了到政府部门直接索要政府信息的量(31.76%)、可以代政府受理政府信息公开申请(18.82%)等(参见表11)。这些必要性都非常好,关键是这些必要性是否能够真正落地,则需要多方配合。
 
表11 政府信息公开查阅中心有必要设置的理由
 

 
  ⒌【第3题回答不必要时填写】您认为没有必要设置的理由是如下哪几个?
 
  档案馆工作人员认为没有必要继续设置的理由(参见表12)是觉得用户知晓率低,伴随而来的是用户使用少,查询频次低;多数提供的政府信息都可上政府网站查到,这意味着现场查阅浪费资源,不环保。加上政府提供的信息不完整、不及时,档案馆又处于被动接收地位,随之而来的是用户需要的政府信息没有、惊喜少。档案馆人力物力支撑也是制约查阅中心建设完善的一个因素。
 
表12 政府信息公开查阅中心没有必要设置的理由
 

 
  (三)政府机关工作人员
 
  条例第十六条规定事涉政府信息公开工作人员。没有政府信息的移送,查阅中心的建设就是一个空架子。因此,针对政府信息公开工作人员的调研实为必要。基于政府部门作为政府信息提供主体的特殊性,我们设计了五个问题:①您部门是否向图书馆、档案馆政府信息公开查阅中心提供政府信息?②您部门向图书馆、档案馆的政府信息公开查阅中心提供政府信息是否及时完整?③您觉得,未来是否有必要继续在图书馆、档案馆设置政府信息公开查阅中心?④【第3题回答必要时填写】您认为有必要设置的理由是如下哪几个?⑤【第3题回答不必要时填写】您认为没有必要设置的理由是如下哪几个?针对这些问题,我们回收了117份问卷。这些问卷部分通过线下调研、线上录入的方式展开,还有一部分通过线上向政府信息公开工作人员开展。
 
  ⒈您部门是否向图书馆、档案馆政府信息公开查阅中心提供政府信息?
 
  大部分行政机关(77.78%)都向图书馆、档案馆政府信息公开查阅中心提供政府信息。也有一小部分行政机关未提供(13.68%)。不知道的则有10个,占比8.55%。调研反映出,虽然有《政府信息公开条例》的义务性规定,实际过程中的落实情况并不十分理想(参见表13)。
 
表13 提供主动公开政府信息情况
 
 
  ⒉您部门向图书馆、档案馆的政府信息公开查阅中心提供政府信息是否及时完整?
 
  政府机关工作人员大多认为本部门能够及时完整地向图书馆、档案馆的政府信息公开查阅中心提供政府信息(66.67%)。也有高达22.22%的人员认为不能做到及时和完整。这和《政府信息公开条例》的要求差距还比较大(参见表14)。
 
表14 提供主动公开政府信息的及时性和完整性
 
 
  ⒊您觉得,未来是否有必要继续在图书馆、档案馆设置政府信息公开查阅中心?
 
  政府机关工作人员认为有必要继续在图书馆、档案馆设置政府信息公开查阅中心,占比达到84.62%。认为没有必要的也占有一定比例,达到15.38%。只不过结合用户所查询的信息类型来看,这种必要性需要在内容的匹配度上进一步考虑完善(参见表15)。
 
表15 政府信息公开查阅中心设置是否必要
 
 
  ⒋【第3题回答必要时填写】您认为有必要设置的理由是如下哪几个?
 
  政府信息公开工作人员认为有必要继续设置的理由(参见表16),主要是为用户多提供了一个获取政府信息的便利渠道,在保障公众知情权基础上,起到展示政府透明形象的积极作用。同时,还照顾到了特殊群体阅读纸质文本的习惯。
 
表16 政府信息公开查阅中心有必要设置的理由
 
 
  ⒌【第3题回答不必要时填写】您认为没有必要设置的理由是如下哪几个?
 
  政府信息公开工作人员认为没有必要继续设置的理由(参见表17),主要是多数提供的政府信息都可上政府网站查到,加上用户知晓率低所带来的用户使用率低和导致的资源浪费因素。政府部门自身的因素则包括人力物力紧张,难以及时完整向图书馆、档案馆提供政府信息,加上用户需要的政府信息提供难。要充分发挥查阅中心作用,还有不少挑战。
 
表17 政府信息公开查阅中心没有必要设置的理由
 
 
  (四)一般公众
 
  《政府信息公开条例》第十六条规定也事涉一般公众。作为使用主体,没有一般公众的参与,则查阅中心建设容易沦为“形象工程”。因此,针对一般公众的调研也必不可少。基于一般公众作为使用主体的特殊性,我们设计了五个问题:①您是否知道图书馆、档案馆有政府信息公开查阅中心?②您是否使用过图书馆、档案馆的政府信息公开查阅中心?③您觉得,未来是否有必要继续在图书馆、档案馆设置政府信息公开查阅中心?④【第3题回答必要时填写】您认为有必要设置的理由是如下哪几个?⑤【第3题回答不必要时填写】您认为没有必要设置的理由是如下哪几个?针对这些问题,我们收回了1119份问卷。这些问卷部分通过线下调研、线上录入的方式展开,大部分通过线上向一般公众开展。
 
  ⒈您是否知道图书馆、档案馆有政府信息公开查阅中心?
 
  公众知晓率是使用率的前提。经过八年的条例实施,公众知晓率有提高趋势(参见表18),62.11%回答知道,但也有高达37.89%的公众不知道。未来如何进一步提供公众知晓率是关键。
 
表18 政府信息公开查阅中心公众知晓率
 

 
  ⒉您是否使用过图书馆、档案馆的政府信息公开查阅中心?
 
  知晓后就是公众的利用率问题(参见表19)。没有使用过的比例高达65.15%。仅有390人回答使用过,在总人数中占比34.85%。如果和知晓的695人相比,利用率也只有56.12%。这意味着一半的知晓人群也不使用查阅中心。
 
表19 政府信息公开查阅中心公众使用率
 

 
  ⒊您觉得,未来是否有必要继续在图书馆、档案馆设置政府信息公开查阅中心?
 
  公众普遍认为有必要继续在图书馆、档案馆设置政府信息公开查阅中心(参见表20),占比高达90.44%;认为没有必要的也占有一定比例,达到9.56%。只不过结合用户所查询的信息类型来看,这种必要性需要在内容的匹配度上进一步考虑完善。
 
表20 政府信息公开查阅中心设置是否必要

 
  ⒋【第3题回答必要时填写】您认为有必要设置的理由是如下哪几个?
 
  公众认为有必要继续设置的主要理由(参见表21),是为用户多提供了一个获取政府信息的便利渠道(77.93%),同时能够保障公众知情权、展示政府透明形象。查阅中心还照顾到了特殊群体阅读纸质文本的习惯(53.53%)。
 
表21 政府信息公开查阅中心有必要设置的理由
 
 
  ⒌【第3题回答不必要时填写】您认为没有必要设置的理由是如下哪几个?
 
  公众认为没有必要继续设置的主要理由(参见表22),首先是不知道,知道后也很少用,用了也找不到想要的,加上多数提供的政府信息都可上政府网站查找到,继续设置的必要性大打折扣。公众认为造成这种结果的原因有图书馆、档案馆查阅中心设置和使用不够便民,也有政府提供的信息量不完整、不及时等方面的原因。
 
表22 政府信息公开查阅中心没有必要设置的理由

 
  四、《政府信息公开条例》第十六条的修改建议
 
  基于如上对政府信息公开查阅中心设置情况的实地调研和相关人员的问卷调查结果,我们认为,未来有必要继续在档案馆、图书馆设置政府信息公开查阅中心,即应保留第十六条规定,但需要做一些修改,提升其实施水平。
 
  第一,继续设置是大家的相对一致意见。无论是图书馆工作人员、档案馆工作人员、政府机关工作人员还是一般公众,认为有必要继续设置的比例都远远高过认为没有必要继续设置的。对于这种意见我们需要给予尊重。
 
  第二,政府信息公开查阅中心设置已有一定规模,贸然取消不利于其良性运作。无论是法治建设程度高的城市,还是法治建设程度低的城市,都设置了政府信息公开查阅中心。
 
  第三,查阅中心设置的关键点是能够真正起到便民作用。这就要求对公众所需求的政府信息的主动提供,发挥查阅中心对公众申请政府信息的帮助、引导作用,甚至有必要考虑未来将其拓展成受理政府信息公开申请的线下统一入口,缓解现有的极为分散的信息公开受理窗口问题以及非本机关公开职责权限范围的高答复比例问题。
 
  第四,随着行政机关向档案馆、图书馆提供政府信息数量的增加,未来对这类政府信息的保存、查阅则成为新的问题。结合大多数图书馆开展的政府信息公开服务仅仅是设立“专架专室”或简单链接政府网站的实际情况,有必要研究如何通过一站式的电子化方式让信息需求者获取政府公开信息资源及相关服务。对此,可在条例第十六条对2009年开通的“政府公开信息整合服务平台”这一政府公开信息整合服务门户的地位和作用予以明确,从供给侧角度为公众获取历史提供的主动公开信息创造便利,而不是设置新的障碍。
 
  第五,行政机关向档案馆、图书馆提供主动公开政府信息的及时性难以得到保障。按季度或月度提供是目前的惯例。即使行政机关及时提供了,也有编目、上架等流通方面的制约,致使难以满足20个工作日的要求。因此,建议将第十六条第三款改为“行政机关应当按月向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”。
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