深度：电子政府信用及其构成要素解析

 

 

　　电子政府的重要内涵是政府机构全面应用信息技术以及网络等信息服务设施，在进行组织变革和内外部关系转变的基础上，将其信息和管理服务职能移到网络中去运行。[1]由此概念出发，电子政府信用的涵义既可从不同方面来理解，又可从多种层面来解读。

 

　　首先，可以从技术、组织、关系等方面来理解电子政府信用，即把电子政府信用理解为以下多方面信用的集合，如信息技术及其产品、网络及其他信息基础设施的信用，政府的信用及其内外部关系的信用等。其中，信息技术及其产品、网络及其他信息基础设施的信用，包括计算机技术、通信技术、云计算技术、物联网技术、大数据技术、条形码技术、防火墙技术等各类技术的信用，计算机、服务器、通信站、家庭基站等硬件产品的信用，操作系统、底层支持系统、应用系统等软件产品的信用，信息网络、链路及其他网络设备的信用，还有信息交换平台、信息数据中心等服务设施的信用等。政府的信用涉及其提供信息和履行管理服务职能的信用。政府内外部关系的信用涉及在电子政府中工作的、与电子政府打交道的和享受电子政府服务的各类组织及个人的信用。

 

　　其次，可以从伦理学、经济学、法学、人机工程学等层面来解读电子政府信用。在伦理层面，电子政府信用要求政府及其部门在其内网、外网和互联网上“诚实无妄、信守诺言、言行一致”[2]地履行职责，涉及道德、职业精神、工作态度、工作能力等，是政府处理内外部关系的一种道德规范和践约行为。在经济层面，电子政府信用是指政府在履行职责过程中守信践诺，在提供社会管理和公共服务过程中与社会公众之间建立起信赖关系，以更低成本、更高质量和绩效令公众满意。在法律层面，电子政府信用有两层含义，一是指在电子政府中工作的、与电子政府打交道的和享受电子政府服务的各当事人之间的一种关系，二是指各当事人按照“契约”规定享有的权利和肩负的义务。民法之所以要将诚实守信这一道德规范作为法律的基本原则，其根本原因在于：一方面，它是最基本的商业道德；另一方面，它也是交易当事人为维持彼此之间的信用关系而完全可以做得到的商业道德。[3]因此，电子政府信用应要求电子政府持有诚信、善意、不欺诈的主观态度，没有伪装的客观事实，尊重他人应受保护的利益。电子政府信用是社会公众对电子政府实施诚信行为的一种反馈或评价。在人机工程层面，电子政府信用包括技术、网络和设施的信用，电子政府系统的信用（包括平台、系统、信息的信用），以及政府本身的信用。

 

　　上述信用关系的承载者和信用活动的行为者遍及政府、其他公共组织、社会组织和私人组织。由于这些组织都是相对独立的经济法律关系的主体，承担着各自相应的权利和义务，在市场经济条件下具有追求利益的“经济人”的一般属性和基本特征，而“失信行为的泛滥必定表明现有的制度存在缺陷，从而使经济人发现选择机会主义的失信行为有利可图”[4]。可见，电子政府信用中涉及的众多信息行为主体相互作用形成的信用关系必然使电子政府信用受累于目前缺乏制度建设和规则约束的政府信用、企业信用和个人信用。尤其是在电子政府必须依靠信息技术及其产品，依赖网络及其他信息基础设施的情况下，中国在信息技术及其核心产品方面严重依赖国外的现实境况无疑令电子政府信用保障形势严峻。

 

 

　　考虑电子政府信用的量化和可操作，遵从集合的确定性、互异性、无序性原则，可以基于信息的观点将电子政府信用集合中的元素归类为信息基础信用（包括网络及其他硬件信息服务设施的信用、组织变革的信用）、信息平台信用（包括软件信息服务设施的信用）、信息系统信用（包括政府在网络中履行管制、管理和服务职能的信用）、信息信用、信息人信用（包括政府内外部关系的信用），可将它们作为电子政府信用构成模型的基本要素（参见图1）。当然，也可以基于技术和管理参数将电子政府信用构成要素归类为技术性要素和管理性要素。其中，技术性要素包括信息基础信用中的硬件环境基础信用、信息平台信用和信息系统信用；而管理性要素涵盖信息基础信用中的政府行政生态环境基础信用、信息信用和信息人信用。

 

 

　　信息基础反映的是电子政府的硬件环境和政府行政生态环境基础，其信用包括信息基础设施的信用和组织变革的信用。其中，信息基础设施包括网络、链路、操作系统、底层支持系统以及其他信息服务设施，其信用包括网络的信用、链路的信用、操作系统的信用、底层支持系统的信用及其他信息服务设施的信用等支撑性硬件基础设施的信用，也牵涉到网络运营商、通信企业和服务提供商的信用；而组织变革的信用则包括与电子政府的构建相适应的政府职能转变、组织结构调整、管理方式创新、行政体制改革等支持性软环境的信用，其关键性构成要素可以概括为：网络化的组织结构和分散化的权力结构、协作参与式的组织管理和决策方式、公民导向的政务流程再造、目标管理和过程控制相结合的绩效管理和崇尚服务精神的行政价值取向。[5]

 

 

　　信息平台依靠信息基础建设，是信息系统和信息的载体，也是信息人操作的工具和对象。狭义的信息平台仅包括网络平台、存储平台和应用平台，而广义的信息平台还包括硬件设备、程序系统和人。所以，信息平台信用可涵盖信息平台狭义范畴中各要素的信用，也可涵盖信息平台广义范畴中各要素的信用。此外，基于以下考虑，信息平台信用的外延还有扩展的必要：其一，电子政府构建旨在建设开放统一的信息平台，这就必然要求各级政府及其部门进行跨地区、跨层级、跨部门合作，共建共享，互联互通，业务协同。如此，信息平台信用就必然涉及参与其中的各级政府及其部门的信用，其中任何一方的信用缺失和行为失范都会影响到整体信用，需要建立工作标准和行为规则来约束。因此，平台的工作标准、行为规则以及整合在平台上的各级政府及其部门的信用也将成为信息平台信用的构成要素。其二，统一的信息平台需要以资源共享和业务协同作支撑，由此可见，各级政府部门所提供资源的信用，以及业务协同中各部门的信用，连同办事流程的信用也应成为信息平台信用的构成要素。其三，信息平台依靠IT企业建设和运维，也需要政府内部事业编制的技术部门支持，因而企业和技术部门的信用将直接影响信息平台的质量和绩效。

 

 

　　信息系统信用主要指其功能的信用，该功能是政府管理和服务职能的电子化呈现形式，通常需要人机配合来完成。从信息系统建设主体来看，虽然中国的电子政府信息系统大多是由政府及其部门主导建设的，但建设主体却不仅指政府，还包括IT企业，而且信息系统的运维也大多依靠政府内部的技术部门或IT企业，因此信息系统信用必定牵涉到政府信用和企事业单位信用。从信息系统安全需求考虑，信息系统运作需要信息系统自身具备良好的质量，还要防病毒、防黑客攻击、保护数据、保障重要资源，故信息系统信用当然还要包括各种安全产品的信用。从信息系统组成部分来看，信息系统包括从应用接入架构到数据接口模型，到交换中心处理流程，再到数据传输等环节，每一环节都需要统一规划和设计，需要制定有关数据的类型、标准、格式、框架的技术标准和信用标准，这些都可作为信息系统的信用要素。

 

 

　　信息是信息系统和信息人处理的对象，它可以按安全等级分类，也可按用户权限分类，还可以按使用用途分类。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定了政府信息公开的范围，如行政机关对符合哪些基本要求之一的信息应当主动公开，县级以上各级人民政府及其部门在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容并应重点公开的政府信息，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息，乡（镇）人民政府在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容并应重点公开的政府信息，以及公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息等。一般而言，对政府信息的基本要求是保证其权威性、准确性、及时性、全面性、可靠性，还有应公开的必须公开，这些都是构成电子政府信息信用的基本要素。此外，政府广泛收集社情民意以及与社会公众互动获得的信息如何存储、处理、公开并使用，也牵涉到政府公信力以及公众对政府的满意度问题，也应纳入信息信用范畴。

 

 

　　从信息的角度看，所有在电子政府中工作的人、与电子政府打交道的人以及享受电子政府服务的人都可称为信息人。在打造电子政府信用的问题上，信息人无疑是建立电子政府信用的重要力量，而如其失信，当然也会构成影响电子政府信用的掣肘因素。根据以往经验，信息人失信案例并不鲜见，因信息人流动而导致机密信息泄露的情况也屡次发生，著名的英特尔公司的处理器8080案例就是例证。为此，科学理解信息人信用要素并为其建立统一的信用档案是保障电子政府信用的关键环节。此外，还应对每次执行过的信息处理任务进行信息风险评估和分类，承担较高风险的信息人则需进入更安全、更严密的防范状态中；还要合理合法地运用技术手段采集各方信息，要处理好信息公开和公民隐私权的关系，这牵扯到信息人信用，也牵涉到信息信用。

 

　　在大数据时代，政府可以获取大量有关自身、其他政府及其部门、企业和社会公众的信用状况记录，但这些记录并不一定是客观的，还混杂有主观的成分，需要政府在进行管理和决策的过程中深入挖掘、辨识和使用。如何确定数据信用以及保证据此做出的管理和决策公平公正是政府的职责所在，但取决于政府的能力。政府不得不依靠其他组织，与企业和社会公众建立良好的合作关系，表1中显示了电子政府信用关系的各个承载者。其中，社会公众虽不是信息基础、信息平台、信息系统的直接建设者和运维者，却因广泛渗透与频繁使用信息基础、信息平台和信息系统，而成为其不可或缺的信用主体。

 

　　通过对电子政府信用内涵的多方面、多层面阐释，以及对电子政府信用的构成要素的概要分析，在一定程度上解决了以往电子政府信用概念模糊和难量化的问题。而对电子政府信用构成及其信用主体模型的研究，则为电子政府信用体系构建提供了一种新的研究思路和技术路线，希望本研究能助力电子政府自身良性秩序的建立，为推动政府信用建设和推进全社会信用体系建设以及营造和谐、诚信的网络秩序和社会环境作出贡献。

 

 

　　[1]张锐昕. 电子政府内涵的演进及其界定[J].社会科学辑刊，2011(5).

 

　　[2]焦国成. 关于诚信的伦理学思考[J].中国人民大学学报，2002(5).

 

　　[3]王利明. 关于诚信的法学思考[J].中国人民大学学报，2002(5).

 

　　[4]杨瑞龙. 关于诚信的制度经济学思考[J].中国人民大学学报，2002(5).

 

　　[5]张锐昕，杨国栋. 电子政府构建的政府基础：涵义、特征和构成[J].山东大学学报：哲学社会科学版，2011(5).

 

 

　　张锐昕（1965—），女，博士，吉林大学行政学院教授，博士生导师，公共管理实验中心主任，电子政务研究所所长，研究方向：电子政府、绩效管理、公共服务、政府改革。

 

　　张贝尔（1982—），女，吉林大学行政学院在职博士研究生，吉林工商学院旅游学院讲师，研究方向：电子政务、行政管理。