随着信息化步伐加快,中国逐渐构建起信息化领导体系和组织结构。目前,中国信息化工作组织体系中有国家信息化领导小组、国务院信息化工作办公室、信息产业部、信息中心等等。各级信息化领导小组组长都是由行政一把手担任,在我国,朱镕基、温家宝就先后担任领导小组组长。

  程秀生认为,信息化建设在中国是“一把手”工程,从一定程度来讲,这样的领导组织体系在信息化推进阶段发挥了重要作用,随着信息化从建设期向应用期转变,这种制度安排又暴露出一些缺陷,现在看来,只有“一把手”重视还远远不够。

  那么,在制度安排上,中国是什么样的特点呢?

  专家分析认为,外行决策、多头管理、职能交叉、权责不对称是目前中国信息化组织模式中不可忽视的问题。政府CIO机制具有三大结构性要素,即专职的、参与决策的、有较强协调权力的,比照这三点,我们的差距非常远。

  各级信息化领导小组成员都是由行政首长或分管领导担任,但由于他们精力有限,加上缺少专业技术背景,对信息化工作的指导非常有限。信息化工作办公室和CIO业务定位相像,但处于决策圈的外围,在规划指导层面上缺乏足够权威。信息中心体系在某些方面带有信息专职管理的特点,但协调能力不足,尽管在全国储备了13000多名专业技术人才,主要还是为国家制定经济发展规划服务。而信息产业部门职能权限又比较狭窄。从国家层面来讲,介入信息化工作的远远不止上述几个部门,国家经贸委原来主管企业信息化,后由信息产业部代管,科技部主抓制造业信息化,而政府信息化则由中办和国办领导,“两办”具有很强的部门协调能力,但由于承担了大量事务性工作,也没有足够的精力投入信息化领导工作。

  这是一个剪不断理还乱的组织难题,谈及此处,所有接受《决策》采访的专家都深表忧虑。

  这样的组织难题是怎样引发的呢?任何事情的产生都会有它的逻辑,通过比较或许更容易找到问题根源。

  中国的信息化建设,特别是电子政务建设是在原有组织结构基本不动的基础上由各个部门独自开展起来的,而美国却是另外一套逻辑。美国电子政府项目的建设程序是对原有的职能结构进行梳理整合,然后才开始大规模建设。统计表明,1992年至1996年,美国政府关闭了近2000个办公室,政府的200个局确立了3000多条新的服务标准,废止了1.6万多页过时的行政法规,简化了3.1万多页规定。中国跟美国的区别从表面上看是做事的先后顺序,其实这同时反映出我们对信息技术如何更好地服务于政府运作没有准确的理解,目前,我们需要探索一种途径来提高整个政府信息化建设的效率,“一把手+政府CIO”的组织模式越来越得到人们的认同。

  “上海经验”能否复制

  在北京采访,几位专家都建议记者到上海走走,因为上海在信息化组织模式上的探索值得关注。上海模式是不是已经有了“一把手+政府CIO”的雏形呢?我们充满期待。

  春节前的一天午后,记者找到了位于上海市巨鹿路上一幢崭新的大楼,上海市信息委刚刚迁址此处。当记者问到,在上海哪个部门承担着政府CIO的角色?上海市信息化委员会发展规划处处长刘健毫不犹豫地回答:信息委。

  2003年底,在上海市机构改革中,市信息办更名为信息委。信息委、信息办仅一字之差,但是职能范围与协调能力上却有诸多差别,上海市信息委网站是这样陈述部门职能的:“信息化委员会是市政府综合管理全市国民经济和社会信息化的直属机构,同时又是上海市国民经济和社会信息化领导小组的办事机构”。目前,信息委下设发展规划处、政务信息处、社会信息处、信息产业处、信息基础设施管理处等18个职能处室,8个直属机构,11个信息系统行业协会,刘健介绍说,“信息委作为政府综合管理机构,管理协调的职能大大拓展了”。

  “综合管理”四个字可以准确地传达出信息委职能边界得到拓展的事实。举例来说,上海可能是全国唯一一个不设信息产业厅(局)的地方政府,只在信息委十多个职能处室中设有信息产业处,这是一个不可思议的现象。信息产业作为上海市主导产业之一,其管理职能却赋予了一个刚刚成立的部门,仅从这一点上我们可以相信人们对上海市信息委的评价:“那是一个很强势的部门”,宁波市信息办综合处副处长聂聪迪如是说。人们通常习惯用编制数来衡量一个部门在政府中的位置,尽管这不是很科学。在机构改革中,上海市信息委编制从88个扩编到150个,就从一定程度上说明了市政府对这个部门的高度期望,该市一位主要负责同志曾经说过,“信息委就是信息时代的计委”。

  制度赋权是上海市打造一个更强势的信息主管部门的有效途径。2004年1月20日,上海市市长韩正签署政府19号令,发布《上海市政府信息公开规定》,而国家相关立法还在讨论当中。同年5月1日,《规定》正式实施,市信息委的职责就是负责组织、指导、推动《规定》的实施。根据第31条内容要求,市信息委有权对“不履行主动公开义务”的机关实施监督并责令整改。这一切说明,在上海信息化的推进中,一个专职的、有协调权力的信息主管部门正在崛起。

  中国现有的信息化组织模式遭受诟病的主要原因就是职能交叉、权责不对称的问题,信息化领导小组有决策权,但信息办和信息中心都没有足够的权力资源,这是一个头重脚轻的组织权力架构,结果是没有一个部门有足够能力将领导小组的决策很好地执行下去。上海部门赋权的实践从一定程度上解决了上述问题。

  上海经验在于它重塑了一个专职的、职能相对集中的信息主管部门,由于不能参与政府决策,这种模式还不是真正意义上的政府CIO,但是这样的探索已经意义非凡。因为这个模式解决了困扰我们多年的多头管理、职能交叉的组织难题,对地方政府信息化的推进会起到积极的作用。

  现在,又一个问题出来了,上海经验能够复制吗?宁波市信息办一位负责同志认为,尽管大家都明白上海在信息化组织模式上的探索切中了要害,但由于体制惯性,操作起来非常困难。这位负责人分析说,上海想成为世界金融中心,通过信息化与国际接轨的需要非常强烈,所以,上海的信息化是真正的“一把手工程”。另外,在中国也不可能有第二个地方将信息产业的管理权限交给一个相对弱势的部门,并采取制度化措施扩大其职能边界。在中国,信息委毕竟只有一个。

  上海经验不具有普适性并不等同于这样的探索没有价值,最起码,它让我们看到了着力的方向。焦宝文教授对本刊记者说,“中国政府CIO制度建设之路,地方政府的探索值得嘉许,但最终还需要国家层面的策动,通过立法途径解决才是最终出路”。

  上海经验是一道孤独的风景吗?即使是,也一定有人懂得欣赏。

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