党在十六大报告中指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高管理效率，降低管理成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。因此，当前各级政府机关面临的主要问题是：如何加快政府职能转变，融入数字社会并在其中发挥主导作用。根据国家未来五到十年的发展战略，全力推进电子政务建设，加快构建高科技支撑下的公共行政是不可回避的趋势。税务信息化建设作为国家电子政务建设体系中不可或缺的一环，对提高税收征管效率、保证财政收支平衡、完善政府经济调节能力、促进依法治税和依法理财具有重要意义。在国务院确定的国民信息化12个"金"字工程中，"金税工程"建设位居前列。为适应形势发展需要，近年来，我们南京市地税局对税务信息化的内涵作了深入研究，感到只有将电子税务和公共行政紧密结合，充分发挥信息技术对管理变革、管理创新的拉动作用，才能产生迭加倍增效应，实现管理的法治化、决策的科学化、服务的多元化和效率的最优化，更好地履行政府的职能和使命。按这一思路，我局在事业发展中，始终将"电子税务"提高到创新管理模式、变革行政方式、提升管理水平、提高服务质量、增强核心竞争力和保持持续发展的高度，将税务管理的需求驱动与信息化的技术推动紧密结合，使信息技术成为我局各项工作的有力支撑，不仅促进了地税管理水平的全面提高，充分发挥了税收在构建公共财政和公共行政中的重要作用，而且通过八年坚持不懈的实践，形成了具有特色的电子税务"eMPA"发展模式。
一、南京地税"电子税务"的主要特点和基本状况
南京地税"电子税务"的"eMPA"模式是在数字经济社会大环境下，运用信息技术完成事务、控制、管理和战略等各个层面及组织、管理、业务和文化等各个方面的全面电子化和数字化的转型，实现以层次化数据组织、网络化信息传输、协同化政务、智能化决策支持为标志，以行政管理法制化、业务流程规范化、行政手段电子化、组织机构扁平化、行政监控过程化、服务方式多元化和管理决策科学化为特征的信息化战略和现代管理模式。概括地讲，就是实现信息技术运用与管理变革创新的结合和互动。
信息技术运用是按照政府行政管理变革的需要，结合信息技术自身发展规律，为行政管理提供多种工具与手段。具体地说，就是建立起以电子税务技术平台为支撑、以信息资源管理为核心的信息体系结构，营造"及时地向任何地点的任何需要信息的人提供高质量信息和服务"的应用环境，最终实现"由数据生产信息，信息生成知识，知识支持决策，决策产生效率"的信息发展战略。
管理变革创新是充分利用信息技术为税务管理造就"作用空间"，发挥信息技术对管理的支撑作用，实施税务机关的组织重构、流程重组和文化重塑，进而实施行政管理的标准化、规范化、自动化、高效化和法制化，营造现代化管理的合理氛围，推动税务管理向具有鲜明时代特色的模式发展。我们所指的管理变革既包括利用网络技术打破物理时空限制的能力，对组织结构、组织资源、人文环境和管理模式等进行的调整和优化；也包括为满足信息技术自动化、规范化、标准化处理要求而对税务业务及其流程所进行的梳理、优化和再造；还包括对"电子税务"建设本身的市场化运作和管理。管理效率、决策水平和服务质量的提高是衡量管理变革和创新效果的唯一评价标准。
在"eMPA"模式下，科技加管理、专业化加信息化成为南京地税鲜明的组织特色，信息化开创了南京地税"电子税务"的崭新格局：
（一）一体化的信息基础平台，为税务管理提供了可靠技术支撑
在多年来坚持信息化优先发展的战略指导下，我局将"电子税务"的发展目标确立为建立面向税务管理全方位的一体化信息管理系统，旨在实现对税务管理业务功能完备性、处理流程规范化、信息交换通畅化和信息服务层次化等的强有力支持。为此，建立起了以集中式数据处理为核心模式的一体化信息基础平台。包括：
一是建立集中式的广域计算机网络。通过合理投入并不断优化，目前已建立起以市局主机为中心，实时在线网络为主干、非实时连接为支线覆盖全局的集中式广域计算机网络。主要网络设备采用先进的CISCO路由器两台、5500交换机两台。市局主干网达到千兆，并通过10兆宽带、2兆光纤线路与分县局连接。该网络构架的特点是集中式，所有税务管理业务通过中心主机统一管理、集中处理。
二是建立高性能硬件基础平台。主机系统由一台SUN E6500、两台SUN E5000、1个TB磁盘阵列和异地数据备份系统组成，形成了联机事务处理和联机分析处理有机统一的高性能硬件基础平台。目前，全局的PC机数量达到1640台套。
三是采用了先进的数据管理系统。数据库采用SYBASE12.0，实现了全局数据的统一管理；采用SYBASEIQ12.0构建了全局集中式数据仓库；利用数据库复制服务器、POWERMART数据迁移工具等技术，实现了数据的自动抽取、复制、加工和报表生成。
在一体化信息基础平台支撑下，南京地税全面实现了市局、分局、所三级税务管理机构的计算机网络互联和全部税收业务的集约化统一处理，任何一个在办税大厅的开票员，只要把有关数据敲进去，一个"回车"就把这些数据传到了市局主机，由主机进行处理，一切几乎在瞬间完成。"网络管税、机器管税"取代了传统的"人工管税"，既杜绝了税收征管手工处理、纸张操作带来的各种弊端，也有效解决了因受空间物理阻隔而制约管理的"瓶颈"问题，保证了征管行为的公正、高效。
（二）丰富的应用系统软件，全面提升了税务管理的数字化含量
信息化建设最关键的落脚点在于软件的开发应用，只有通过强化开发应用，才能有效解决信息化建设对管理的适应性问题和自身的发展完善问题。为此，建局以来我局始终围绕严密税收征管、提高行政效率、优化纳税服务以及提供决策支持等目标，积极开发面向税务管理全方位的应用软件，努力提高数字管理含量。目前已形成三个层次的软件系统：
一是支撑核心业务管理运作的综合性管理信息系统。经过几年的不断建设和完善，我局"金力"税收征管管理信息系统（MIS）已由一期发展到三期，该系统涵盖了全部税收征管环节，不仅使征管工作彻底摆脱了手工处理的方式，而且极大地提高了信息共享程度，可以从任一端口根据权限获得相应的真实数据，满足了对全市地方税收数据实施专业化处理和集约化管理的需要。该系统还能够为管理人员、业务处理人员提供全方位的管理、处理、查询等功能，为纳税人提供方便、快捷、全面的服务咨询。
税收业务管理信息系统开发成功所带来的综合效益，使我们深刻感受到技术对管理的强大支撑作用，也认识到信息管理渗透到地税管理各领域的必要性。因而，我们在不断完善业务信息系统建设的同时，于2000年建成并在全系统应用了行政管理信息系统（OAS）。该系统包括政务管理、事务管理、政工管理和信息服务四大子系统34个功能模块，实现了对各类行政管理工作的信息采集、统计分析和管理监控。其中政务管理包括会议、宣传、调研等11个功能模块，事务管理包括房产、车辆、接待等7个模块，政工管理包含人事、党群、监察等4个模块，信息服务可为干部提供政策法规、电子刊物、新闻快览等12项服务。通过该系统的应用，我局形成了平台统一、覆盖全局的行政管理信息化体系，实现了文件的网上办理流转、会议的网上组织召开、车辆的网上管理调度等，全面提高了行政管理质量。
为了适应信息"一体化"要求，我局于去年起全面实施了基于三层体系架构的"金力"四期管理信息系统建设，打算通过四期系统的建设应用，对税务管理资源在"一体化"平台上进行更为有效的整合，建立信息化全面支撑下的专业化税收征管、科学化行政管理新格局，为实现税务管理现代化提供有力保障。四期系统是以"提升平台、整合资源、优化软件、强化应用"为总体方针，力求在新的技术体系架构下，通过对各种资源的整合，集成包括税收业务、行政、决策和监控等全面应用的，支持多媒体的"网上办税、网上办公"信息管理系统，最终实现硬件的集群、数据的集中和应用的集成，提高我局信息化的应变能力和适应能力。
二是满足多层次管理需要的应用系统。在抓好综合管理信息系统建设的同时，我局紧密联系工作需要及工作实际，大力强化"应用"观念，使计算机技术不断延伸到地税管理的各个方面。建局八年来，相继开发出税收预警系统、计划管理系统、征管电子地理信息系统、稽查选案系统、教育培训管理综合系统等满足不同层次管理需要的应用软件。
其中，税收收入预警系统建立了税收收入预警模型，通过运用多元线性回归法和神经网络法对收入指标进行分析，能够对本年度收入任务完成情况进行预警提示，并对次年度收入计划进行合理预测，既能够有效控制收入进度，又为科学制定收入计划提供了参考，体现了依法治税的要求；计划管理系统，涵盖了计划编制、发布、跟踪、反馈各环节，从时间、组织、内容、控制四维上强化了对工作的全过程管理，实现了计划的网上编制发布，提高了组织运作效率；征管电子地理信息系统，以电子地图的形式,将全市纳税户纳入直观的可视化管理，实现了对税源税户静态分布状况、动态变化情况及其成因的有效监控分析；教育培训管理综合系统集多媒体教学、题库管理、测试、教育培训管理、分析与辅助决策等五个子系统于一体，能够运用视频点播技术，将干部关心的学习内容上网提供点播，并可开展网络教学和网上远程教育，拓展了教育培训的手段和方式。
三是面向纳税人服务的单项软件。为了适应向服务型机关转变的要求，我局于97年自行研制开发出"税款征收无纸化"系统，并在所有城郊分局进行了推广应用，缩短了纳税人税款缴纳开票时间，节约了税票的开支成本；98年我局又联合南京人行和工商银行，成功开发出"税银联网税款实时征解系统"，实现了税款的自动划拨，极大地提高了税款入库速度，进一步降低了纳税人申报成本，受到普遍欢迎。实时扣款的申报方式得到了国家税务总局充分肯定，并向全国推广；2002年开发了用于办税大厅现场秩序管理的"排队叫号系统"，由计算机代替纳税人申报排队，使纳税人能够直接接受"一对一"的服务，既缓解了纳税申报期人员拥挤排队现象，又保证了办税厅的秩序井然，为纳税人提供了宽松、高效的办税服务。
（三）数据资源的有效利用，满足了信息化条件下的管理创新需要
实践使我们认识到，如果将硬件网络建设比作是"修路"、计算机软件开发比作是"造车"，那么数据资源利用则可称为"路"、"车"基础之上的"货"。"路通车好"只是解决了信息化建设的基础，而"运货"则是信息化建设的核心，信息化工程能否有效发挥满足管理需求应用和适应应用需求的功效，就在于能否通过它开发出丰富的数据、信息资源并使这些资源得到充分利用。基于这样的认识，我局在电子税务建设中重点把握了三个方面：
一是建立数据集中处理"枢纽"，开辟有效利用数据资源的途径。我们在全国税务系统率先组建了规模最大、功能一流的数据处理中心，对全市涉税资料进行集中数据采集和联机事务处理，实现了集群式数据采集、主题化数据存储、集中式信息加工和集成化信息交换，解决了"海量"数据抽取问题，文本资料实现了向电子数据的转变。由于全系统的数据集中在数据处理中心，市局就能直接掌握第一手数据进行处理加工，不仅解决了管理基础资料保全问题，而且杜绝了以往报表数据层层汇总、层层上报带来的周期长、速度慢和因人为修改报表造成数据失真的问题，确保了数据的真实。这样，数据处理中心就成为贯通税务管理各个层面、支撑我局集中式征管模式的信息枢纽。
二是建立多层次、全方位信息服务体系，为强化管理提供全面支持。为提高对信息系统资源的整合利用能力，我局依托数据集中处理，研究设计了主题化模型，并在此基础上构建数据仓库，形成了基于Web的税务管理联机分析处理平台，利用这一平台，能够对数据实施深度挖掘，按管理主题和管理要素，确定分析指标，综合运用数学模型进行分析处理，定期以数据、表格、图形等多种形式提供管理层和决策层参考，从而加快了数据向信息的转化，实现了对税务管理各个层面的网络化信息服务，为强化管理提供了内容丰富、科学翔实的依据。在实际应用中，我们通过对海量的管理历史数据和操作数据进行分析，使之按管理主题转化为可用信息资源，提供面向决策层的决策支持；通过对税收征管和税务行政行为的相关分析，满足面向管理层的管理监控需要；通过对纳税行为的大规模分析处理，筛选出管理重点和稽查线索，大幅度提高操作层征管和执法效能；并通过对外数据交换，实现了税源、税户信息的社会化共享，满足税收综合管理的需要。
三是建立网络管理控制中心，有效实现信息化支撑下的管理创新。通过集中数据处理、构建数据仓库，为我局有效利用数据资源实施对整个税务管理的过程控管提供了可能，也为改变传统的层级式管理创造了条件。为此，我局于2001年8月在全国税务系统率先建立了以技术控制为载体、信息资源监控为途径、提供决策支持为目的的多视角网络化管理监控中心。利用网控平台提供的视频监控、数据抽取技术，不仅实现了对全市办税服务厅现场及其它重要场所、文件办理状态、计划完成情况、全局干部的计算机桌面和上下班情况的有效监控，强化了指挥调度、统筹管理和行政督查职能，而且能够通过对全局22个应用系统信息资源的整合、抽取和对地税管理全过程信息的监控，形成信息技术基础上的综合管理后台，初步满足了面向决策层的决策支持、面向管理层的权力监控及面向执行层提供工作依据的需要。从而改变了管理和决策过程的整体状况和结构，引发了南京地税管理流程的重组和组织变革。
（四）信息资源的社会化共享，强化了税务机关服务纳税人职能
在电子税务建设进程中，我局长期坚持的基本思路之一就是：适应信息时代和网络经济发展的需要，以信息技术的普遍运用带动税务机关从被动式管理型向主动式、多元化、服务型职能转变，实现行政职能的现代化、公开化和效率化。而且我们始终认为，行业信息化建设的根本目标就是要使之成为城市信息化的有机组成部分，充分发挥服务社会、优化管理、提高效率的作用。为此，在实践中我们侧重信息系统建设的开放性、信息资源的共享性，从建局伊始，便在加强内部管理信息系统建设的同时，本着为全市经济调控、政府改革和城市管理决策提供信息服务的原则，积极参与南京"财税信息系统"和"城市信息网"建设。在具体做法上：
一是努力提高税务管理信息的社会化共享程度。依托集中式网络和管理信息系统的构建，我局实现了与国家税务总局、省地税局和银行、财政、工商、劳动等部门的计算机联网，不仅畅通了信息传递渠道，加快了税款入库速度，而且为其他经济管理部门提供了涉税经济信息，特别是在社保费的征收方面发挥了很大作用，提高了各部门的工作合力和工作效率。同时，借助与城市信息网的互通，及时获取政府所提供的各种资料、档案或数据，使我们对纳税人的服务更加完善。目前，我局正继续以实现地区信息资源社会化共享为目标，巩固与有关部门的计算机联网，并分步加强与国税、土地、房产、车管等部门的信息交换，将信息化建设定位于"统筹规划，国家主导；统一标准，联合建设；互联互通，资源共享"，努力为构筑全市"公用互联传输网"服务。
二是积极构建电子政务大厅，实现网上政务公开。我局以参与南京市政府"网上政务大厅"为提高税务机关行政透明度、缩短政府与公众距离的有效途径，于2002年6月份进入中国南京网站的"网上政务大厅"办公，同时正积极构建南京地税电子政务大厅。目前，已利用市政府电子政务大厅这一载体向社会公众发布各类涉税信息资讯，提供网上咨询、表格下载、受理举报等服务项目，使我局信息化建设和电子政务工作融入到政府信息化之中，较好地发挥出综合社会效益。
三是充分利用网络为纳税人提供服务。我局于2000年就建立了综合性的"南京地税"外部网站，去年又对网站进行了重新改版，开辟了七大类、50个栏目，为纳税人提供政策咨询、法规查询、办税指南、举报投诉等各方面的服务，并接受社会的监督与建议。自网站建立以来，每天都有数百人上网浏览，现在点击率已超过94万。仅今年，我局就已收到各类网上咨询200多条，全部按时给予了答复。通过外部网站的建立，不仅加强了信息的流动和共享，提高了机关工作透明度，也开辟了为社会实施网上办税、网上咨询、网上评议、受理举报的多种途径，畅通了纳税人言路，解决了信息不对称问题，提高了税务机关的服务质量。2001年，我局跨入江苏省省级文明行业的行列。
通过多年来的电子税务建设和技术创新带动，使我局优化了业务流程，消减了管理层次，增强了业务弹性和适应性，不仅保证了税收职能的充分发挥，而且全面提高了行政效率、降低了管理成本。同时，与政府部门的伙伴关系更加紧密，对纳税人服务方式更加贴近、服务效率日益提高，取得了可观的组织效益和社会效益。我局组织的各项收入连年攀升，在税务人员总量从1998年1566人减少到目前1500人的情况下，组织收入却由1998年的33亿元猛增到2002年的118.39亿元，年均增幅保持在30%以上，总量翻了两番，南京地税收入已占全市GDP总量的7.63%。从内部看，信息化带动了我局行政管理手段质的飞跃。大量信息通过网上传递，节约了时间，加速了运转，降低了管理成本。目前，全系统干部都能熟练使用税务管理信息系统，大大精简了纸质公文、计划、信息简报、统计报表等材料的数量。同时，通过信息系统应用，理顺了工作流程，提高了办事效率。据统计，仅公文处理、会议安排、接待安排、车辆调度等事务性工作纳入信息化管理以来，其运转时效就比以前提高了约50%。
二、南京地税"电子税务"建设遵循的基本路径
在推进电子税务、构建公共行政的过程中，单纯依托硬件建设，把精力集中在计算机本身上，既不能使传统的工作程式和实践实现自动化，也不能实现税务管理工作的本质改进。信息技术应当是推动政府改革的工具，电子税务建设的核心是如何利用先进技术手段达到管理革新的目标。因此，我局将信息化建设同税务管理的特色有效结合，使信息化建设跳出了纯技术领域，成为税务管理创新的关键动力。在基本路径选择上，着重根据"eMPA"模式的要求，把握了四个原则：一是系统原则。即：注重信息化建设和管理现代化建设的系统性，整体规划、统筹设计，保证信息化建设与管理改革互为作用、齐头并进；二是动态原则。即：强调电子税务建设是一个动态过程，既包括需求管理、硬件投入、软件开发等信息化建设要素本身的动态管理，也包括与之相应的管理上的不断变革、滚动发展；三是深化原则。即：根据信息化建设和税务管理的周期发展规律，不断深化和拓展电子行政的内涵和外延；四是发展原则。即：结合组织发展的目标定位，坚持发展--整合--再发展的要求，保证信息化建设和管理分阶段、分主次、分层次地逐步发展和完善。具体做法上，把握了以下四个方面：
（一）注重信息化建设与管理变革的有机互动，以新技术引发的管理创新带动组织跃升式发展
在开创地税事业和组织发展进程中，我们感到，在加入WTO和经济全球化的背景下，对加快政府职能转变、构建公共服务型政府的要求越来越高，传统的组织方式和组织行为已不能适应形势发展的需要，要抢占加快发展的主动和先机，必须大胆变革管理方式，走跨越式发展之路。在管理变革的动力选择上，最彻底、最高效的方式就是依托信息技术自身固有的强渗透性和高附加值，使信息技术渗透作用成为管理变革和拉动依法行政的关键影响力，通过技术创新带动制度创新、观念变革，实现管理创新。同时，又通过这种信息技术支撑下的管理创新，从规制、机构、流程等方面为信息化建设创造更为适宜的环境。为此，我们根据这种"eMPA"模式的内在要求，在电子税务建设过程中采取了以下措施实施管理创新：
一是改进业务模式，再造业务流程，推动税务管理机制创新。信息化建设不仅仅是管理手段的变革，更是管理模式的变革，信息化必然引发管理的业务重组、机构重建和流程再造，同时又以改革和规范后的制度、流程适应信息化新的发展需要。具体实践中，为了满足信息化管理要求，我局采取了三项措施：首先是全面修订税务管理制度和操作规程。对信息化管理的内涵作了深入研究，对各项制度本身从理论上作了大量分析，就制度体系的设计向专家进行了咨询。在此基础上，对征管制度体系做了三个层次的细分，建立起5个业务管理制度、18个操作规程和66个专项规定；重新修订形成了一套56万字的政务、事务、财务和政工管理制度体系，使制度更加符合信息化的实际需要，为切实发挥行政信息化的效能提供了规制保证。其次是以环节管理为核心重组业务流程。为了有效落实信息化条件下的税务管理责任，我们对"管理"作了认真分析研究，认为"管理"应贯穿征管全过程，对应于税收征管的每一个环节。为此，对业务流程进行了重组，突出以信息管理为支撑，环节管理为核心，把税种管理、分类管理作为环节管理的基础和依据，环节管理要保证和实现税种管理的功能和要求，从而实现了税收征管流程的规范。第三是结合流程重组对岗位职责进行调整。按照环节管理的要求，以保证各项税收工作任务的顺利完成为前提对岗位设置和岗位职责进行了重新调整，使调整后的征管岗位和人员职责更加符合以信息化管理为支撑的集中征收、贴近式服务、集约化稽查需要。
二是调整组织机构，转变职能方式，实现管理机构扁平化。在信息化支撑下，所有的管理信息实现了集中处理、统一发布，压缩了中间环节，使各层级、各部门能够掌握不同点、面的真实信息，提高了管理的透明度和准确度。传统层级式的行政管理结构也借助信息系统实现了扁平化，促进了信息化条件下的机构重组。为此，我局从集中征收、统一征管的角度出发，科学划分管理事权，在全市设一个征收局，统一负责全市地方税收征收管理工作；同时，考虑到为纳税人提供便捷服务这一重要因素，征收局在各行政区设一个征收所，并设一个办税服务厅，负责所在区的税收征管工作，为纳税人提供全方位的涉税服务。在此基础上，将新的征管模式逐步向农村地区延伸。各县局结合农村税收征管的实际，比照市区模式，设一个征收局，一个稽查局，若干个管理分局，在注重征管的同时进一步强化服务。这样，就更好地处理好了征管与服务的关系，对纳税人的服务质量得到保证和延伸。此外，着力减少基层征管机构，收缩分局内设科室，强化一线征收和稽查机构，精简和优化了征管组织机构，使全系统科级机构由以前的216个缩减到179个，机关人员也精简了10%。
三是确定现代化目标，发挥信息化优势，一体化推进综合改革。根据组织的发展规律，我局确定了2004年初步实现税务管理现代化的发展目标，以实现技术、制度、组织文化和组织成员四个方面的现代化作为税务管理现代化的具体体现，本质上是要通过综合改革，实现税务管理的信息化、法治化和社会化。在这个过程中，依据技术创新引发制度创新和管理创新的规律，我局将技术的现代化作为基础，以信息化建设为前提，利用信息化环境，一体化实施税收征管改革、行政管理改革和干部人事制度改革。根据国家税务总局关于建立信息化加专业化征管格局的要求，我局通过加强征管信息系统建设、发挥数据集中处理和数据质量管理的作用，重组了征管机构、优化了征管流程，使全市税款征收任务和稽查职能能够由一个征收局和稽查局承担，属地分局转化成以税源监控、纳税管理服务为主的管理局，实现了信息化条件下的集中征收、分类管理、专业稽查和贴近式服务；在行政管理改革方面，一方面把行政信息化建设本身确立为改革的重要内容，通过行政管理信息系统的全面应用，全面规范行政工作流程、加强管理控制能力、提高组织运作效率；另一方面实施行管制度创新、变革传统工作方式，在全面完善制度的基础上，适时推进了车辆管理改革、物业管理改革和零基预算改革，初步实现了信息化条件下"领导决策科学化、资源配置最优化、服务保障社会化、组织运行高效化"的目标。
（二）注重发挥信息化技术渗透作用，实现税务管理水平的全面提升
"eMPA"模式的核心是实现电子公共行政，其前提是实现行政管理和公共服务行为的全面信息化。为此，我局在电子税务建设过程中，始终以提高管理效率、压缩税收成本、提升服务水平作为根本出发点，使信息技术渗透到税务管理的各个层面，成为创建效率型机关、服务型机关的有力保障。
一是加强技术运用与管理的配套，全面实现电子税务行政。首先，通过网上办公和远程会议等技术的运用，打破时空界限，提供现代化的办公手段和应用工具，将工作人员从常规的事务性工作中解脱出来，降低了信息传输的时间和人力成本，加强了部门之间的信息沟通和互动，使管理和服务更加精干高效；其次，通过大量信息资源的积累建立起决策支持系统，为决策层提供必要的预测信息，使市局决策层在全面了解决策所需信息的前提下进行决策，避免了依靠经验决策和由于决策信息不完备导致的盲目决策现象，提高了决策的科学化水平；第三，通过集中式网络系统和一体化管理信息系统，使各级管理部门及各层次用户实现对行政事件、行为、过程等的及时掌握并作出快速反应和反馈，为我局按ISO9000管理要求全面实施质量管理，健全绩效评估机制创造了基础条件；第四，通过外部网站的升级运用，使之成为南京地税办公平台的重要组成部分，全局可以通过网络及时获得社会公众对税务机关管理方案、业务改革等实施过程中的反馈信息，了解和掌握发展变化的最新情况，并据此追踪实施过程或完善管理手段，有效推进了管理决策的民主化进程。
二是充分挖掘利用信息资源，实现网控技术下的"虚拟管理"。网控中心的建立，使我局能够利用网控技术平台提供的监控、分析和推送功能，对各项工作全过程进行远程实时监控管理，大量的信息能够穿透行政层级，实现了决策层、管理层对税务管理运作情况的直观掌握。同时，借助数据仓库技术，网控平台在有效发挥系统监控作用的基础上，实现了对税务管理全过程数据的及时抽取、整合，分析形成管理信息，并借助网络推送技术提供决策层或有权限的管理部门，实现信息应用集成和管理资源交互。使决策层能够按主题直接掌握有效信息，科学制定决策，面向不同层面直接发布管理指令；使管理层能够跨部门获得全面系统的信息，强化实体管理职能；使操作层能够加强联动协调，形成整体合力。这样，网络控制中心的功能实现了由行政督查向全面支撑管理决策的拓展，成为我局实施信息化条件下"虚拟管理"的载体，不仅提高了决策的科学性，而且强化了实体组织职能，实现了在较短时间内完成大跨度、多层次的管理，促进了征管和服务行为的规范统一。
三是以信息技术强化"两权"监督，提高税务管理全过程控制质量。信息化建设引发了管理流程重组和组织机构重建，对税务管理全过程的监控机制和执法权、行政管理权行使的制约机制也相应建立。征收、管理、稽查职能按专业化要求切分后，全部税务征管工作划分为三个相对独立的系列，各系列间的监督制约加强了。行政执法权得到分解和上收，通过复查制约，增加了管理的透明度，减少了各环节行为主体的自由裁量权。同时，在信息系统支撑下，实现了数据采集主体和管理主体相分离，保证了税务管理行为的客观公平；依托计算机对管理权限进行设定，限定了管理各环节的权限，杜绝了管理上的随意现象；此外，在利用信息技术对管理流程进行规范后，通过计算机跟踪记录操作轨迹，明确了各环节责任，建立了相应的责任追究制度，从而保证了税务人员正确行使"两权"。
（三）注重信息化建设与组织文化相结合，实现人文环境重塑与信息化的有机互动
人的建设是机关建设永恒的主题，在信息化条件下，受技术创新、流程重组和管理创新的影响，必然产生对人员能力、作用的新的判断标准，形成以"追求卓越与我们的共同发展"为核心价值观念的组织文化，进一步增强组织成员的追求先进管理思想、掌握先进管理手段的内在需要，激发人的协作愿望和创造性，使人的能力为适应新技术条件下的管理特点发生新的改进，带动干部队伍整体素质的提高。这种素质的提高将突出体现在人驾驭知识能力的提高，使传统的工作经验通过计算机管理而上升为知识，满足知识经济时代知识管理的要求。这样，就从人的思想、观念、能力层面又为信息化建设创造了更为宽松、有利的环境，从而推动我局逐步进入以"信息战略"为特征的组织信息化建设阶段。因此，在具体做法上，我局始终坚持信息化与组织文化建设、干部队伍建设的有机互动：
一是引入能本管理理念，实行全员能级管理。信息化管理使传统的管人、用人观念发生了根本转变，我局更加重视信息化条件下人的能力因素，大胆实施了干部管理创新。在实践中，我们充分发挥信息化指标考核体系的科学、公正、公平，实施以能力为核心的能级管理，按照能力发现、量能使用、按能定岗、依能取酬和潜能开发的思路，把干部能力依4个类别划分为6个级别，并制订了32万字的管理制度，从2000年起，已在全系统处级以下干部中实行了能级管理。能级管理为组织提供了发现人的能力、利用人的能力、开发人的能力的有效空间，也使每一位干部能适应信息化管理的需要，把个人能力价值最大限度地体现出来，在实际工作中发挥作用。在能级管理实施过程中，我局充分考虑到干部管理与信息化工作的互动，通过对人员岗位责任等指标的计算机锁定，建立起可测量化的考评体系，采取网上测评和人工考核相结合的方式，对人员行为、工作质量主要依靠计算机进行监控考核，以人工考核为辅助，保证了考核评价的公开、公平和公正，促进了管理水平的提高和勤政廉政建设。
二是依托信息化平台，构建学习型组织。能级管理的实施，把组织需要的能力设定成需要达到的目标，制造出一种学习导向，把原来的任务型组织升级成为学习型组织。信息化建设的推进，则为构建学习型组织创造了更为高效快捷的平台，特别是通过实施网上教学、开辟远程教育等方式，使干部员工学习的途径更为多样、学习的手段更为先进。人员在信息化引发的创新环境中，把追求能力和自我素质的提高作为内在需要，增强了学习的积极性和主动性，建设学习型机关在全系统蔚然成风。到2002年末，我局大专以上学历人员已占93%，取得各类职称和执业资格证书达523人次，使南京地税的整体能力在信息化的环境下不断提升。
三是借助信息化环境，构造全新的组织文化。学习型组织的创建过程，也是组织文化的创建过程，遵循文化创建的一般规律：从物质层到制度层，再到心理层。我们认为，创建学习型组织必须从组织文化的物质层开始。技术是重要的物质层组织文化，是可行的切入点。为此，坚持信息化建设与组织文化塑造的互动是我们长期以来遵循的思路之一。在实践中，信息化环境恰恰为形成"追求卓越与共同发展"的组织文化核心价值观创造了条件：一体化信息门户的构建，为加强组织成员的协作、沟通、交流提供了有效平台，提高了组织协同力和凝聚力；内部网站的建立，为各级地税机关和干部员工提供了宣传组织特色、张扬组织成员个性、表达思想愿望的载体，为组织与组织间、组织与组织成员间以及组织成员相互之间架起了文化互通的桥梁；网络化"虚拟展厅"的设立，为全员提供了了解地税组织文化和组织发展特色的空间，增强了人员的归属感、荣誉感，实现了组织文化所要求的团队定向和人际导向；电子化学习的实施，不仅从手段上解决了能力提高问题，更增强了组织成员追求先进管理思想、掌握先进管理技能的主动性，使干部员工自觉适应"eMPA"模式要求，不断提高驾驭知识的能力。
（四）注重遵循信息化建设的一般规律，建立满足电子税务发展需要的保障机制
电子税务建设是一个循序渐进、螺旋上升的发展过程，其发展必然经历以替代手工操作为标志的"工具信息化"、以信息系统运用为标志的"事务信息化"和以集约化信息资源处理利用为标志的"管理信息化"三个阶段。只有始终遵循信息化发展规律，从观念、体制、机制等方面创造相配套的适宜环境，才能保证这项工作不断向更高层次迈进。实践中，我局重点抓了四个方面：
一是确立信息化滚动发展策略，科学制定发展规划。确立信息化发展战略，制定信息化发展规划是信息化建设的基本前提和首要任务。我局立足于"eMPA"模式要求和实现税务管理现代化的高度来认识实施电子税务建设的重要性和紧迫性，确立了总体规划、分步实施、滚动发展的建设策略。工作方法上坚持三个原则：（1）统筹规划，分期完成的原则。把计算机工作作为一项系统工作来抓，按照系统工程的原理进行总体规划、系统安排，制订了《南京市地方税务局税务管理信息化工程五年规划》和《南京市地方税务局数据资源管理三年规划》，同时根据总体规划的安排，结合自身的技术力量和税收业务的要求，确定阶段性的工作任务和工作重点，分批分期地完成总体规划；（2）滚动发展，分步实施的原则。在开发过程中，坚持以前期开发成果为基础，通过"节点控制法"对前期阶段性成果进行严格把关，这样，使整个开发工作在确保质量的情况下，不断向前推进；（3）统一管理，分类指导的原则。即由市局对整个计算机工作进行统一领导、统一组织、统一管理、统一调度，同时针对不同的业务需求和基层单位的不同特点，制定具体的措施，进行分类指导，保证了整体工作的顺利运行。
二是确立信息化观念先行策略，奠定良好的思想保障。信息化建设的推进不仅是对传统管理手段的变革，更是对传统管理思想的变革。我们感到，在信息化推进中碰到的首要的瓶颈问题就是干部的思想观念问题。要改变长期习惯的手工操作方式，要使干部广泛接受信息化的知识和运行环境，首先就必须从破除传统观念和思想束缚入手，消除干部对信息化的距离感、恐惧感和陌生感。在实践中，我局把转换干部观念、解决人员思想障碍放在首位来抓，注重信息教育和信息观念的培养，健全干部信息能力评估制度，定期对全局干部进行信息化思想和观念培训。通过不断教育，使干部认识到信息化对提高管理效率、促进组织发展的长远意义，使全局上下深刻领会了"税务管理信息化"建设的深厚内涵，深刻认识信息化对管理改革的推动作用及对税务管理现代化目标的支撑作用，形成一个全局自觉参与和积极支持税务管理信息化建设的局面。同时，我们把信息化建设确定为"一把手工程"、"班子工程"和"全员工程"，在信息化的推进方式上，也采取了"自上而下"的推进策略，从领导层开始首先进行信息化的培训，首先进行相关软件的应用，起到了较好的表率和带动作用，为信息化建设的顺利实施创造了良好条件。
三是确立信息化优先发展策略，营造适宜的政策环境。为保障信息化的快速发展，我们在电子税务建设上确立了"三个优先"的发展政策。即：优先组织保障、优先人才选配、优先资金投入。在组织保障上，不仅自上而下成立了信息化工作领导组织，负责对全局计算机工作进行规划、组织和协调，而且在每个分、县局都安排了网络管理员进驻，负责计算机使用、维护和软件开发工作，从而形成了覆盖全系统的计算机组织领导网络；在人才选配上，每年都从大专院校、科研院所优先引进计算机人才，并在政治上、经济上多方关心专业人才成长，使计算机专业人员由建局初期的不足10人发展到目前的60余人，增长了6倍；在资金投入上，我们在每年的经费开支中，都优先投入资金用于信息化建设，目前全系统配备的微机数量、网络建设规模都在全行业居于前列。计算机及网络技术在地税管理中发挥了重要作用，明显提高了整体工作水平，使投入获得了巨大的回报。
四是确立信息化市场运作策略，开辟电子税务建设集成高效的途径。在信息化建设中，我们通过导入市场机制、狠抓主体管理，对组织机构、管理制度、运行模式进行了调整，形成了适宜的信息化建设环境。在管理主体方面，重组了管理机构，成立了以主要领导挂帅的信息化工作领导小组和办公室，优化了业务流程，并通过强化信息化工作导向，加强应用技能培训等措施，形成了组织强力推进、部门鼎力合作、干部积极参与的信息化建设环境；在实施主体方面，通过对技术管理部门的职能调整和对计算机中心的改制，初步形成了具备"知识管理"特征的信息化管理体制，提高了信息技术对税务管理现代化的支撑能力和创新能力；在研发主体方面，确立了"借脑"、"借手"机制，建立了以南京大学、东南大学专家为主体的专家顾问组和信息工程研究中心，为全局信息化建设提供有力的战略咨询和研发保障；在合作主体方面，建立了市场准入机制，在技术产品选型与合作公司选择上，通过市场进行充分调查、比较和检验，以市场竞争提升信息系统开发的层次和效能，从而保证了一系列重大项目研发工作的顺利进行。
三、实践中的体会与建议
总结八年来推进"电子税务"的实践、做法和经验，我们对实施信息化工程有了非常深刻的认识，对推进国家"电子政务"建设有以下体会和建议：
首先，信息化建设必须防止认识和管理上的三个"误区"。
误区之一：重硬件投入，忽视软件建设。在信息化建设过程中，人们大都热衷于投资购买硬件设备，似乎机器设备数量越多、档次越高、性能越先进，信息化水平就越高，至于机器设备的利用率如何，则没有受到足够关心。大部分行政机关对于软件的开发利用也往往缺乏科学的认识，常常是业务部门提出一个需求，为了抢时间，不经需求分析，不进行系统的考虑就投入软件开发，致使软件的效能常常不理想。与此同时，信息化建设与发展对人员的素质、观念和技能提出了新的要求，而许多部门在投入大量硬件设备的同时，却不能通过卓有成效的信息教育来提高干部的信息化运用水平，使既有软件的应用也大打折扣。
误区之二：重一步到位，忽视基础工作。人们在信息化建设中采用最先进的系统和模式，追求一步到位，认为只要建设起了这些先进的业务处理系统，就可以大大提高管理水平，自动实现管理目标。据了解，国内许多地区的行政机关由于忽视了对本单位内部有关信息的收集、整理、转化与利用等信息化建设的基础工作，结果导致辛辛苦苦建设起来的信息系统因基础资料不规范而形同虚设，造成很大的浪费。
误区之三：重技术建设，忽视与管理改革配套。信息化需要信息技术，每一次信息技术的飞跃都会促使信息化向纵深发展。但人们容易走入一个误区，就是往往在技术的细节上大作文章，而对信息化过程中的管理问题、效率问题却重视不够，甚至"为技术而技术"，以致许多地方的行政机关或多或少都对信息技术产生了过度依赖的思想，在实践中以技术笼统地替代管理，一度使"疏于管理、淡化责任"的状况加剧。而且，信息化带来的变化是深刻的，它会引起组织变革和观念变革，而变革了的观念和组织又将进一步推动信息化的发展。信息化建设是一项系统工程，机构重建、流程重组、文化重塑是它的有机组成部分。目前存在的最大误区是就信息化谈信息化，而没有注重对相关的流程、机构、文化和价值观念进行相应变革，这最终将阻碍信息化的发展。
其次，信息化建设要正确处理需求带动和技术驱动的关系。在信息化建设过程中，需求带动始终是前提，由"需求--技术--需求"是不可逾越的规律，如果不从源头上抓需求，单纯依靠技术驱动产生管理需求，不符合管理信息化的路径。我们认为，管理信息化建设的关键是增强组织的核心竞争力，这种竞争力表现在管理效率的极大提高、管理成本的有效降低和服务质量的不断改进。从该角度看，信息化建设的主体就是管理本身。在信息化建设中完善管理制度、规范管理方法、改进管理手段、提升管理质量、提高管理效率，实现管理手段和方法对信息技术发展要求的适应性至关重要，这些就是信息化建设的需求。需求既要有电子政务的普遍性要求，也不可缺少部门自身特色。我局在实践中，就是遵循了需求带动、技术驱动的规律，重视需求设计，强化需求管理，确立了各职能部门在信息化建设中的责任，树立了信息化建设"用户为本"的思想，同时要求应用需求的提出要依据实际工作发展进程，不断适应改进管理的需要和技术进步的要求，保证描述的正确性、合理性、规范性、概括性、前瞻性，逐步构建起南京地税信息化建设的业务应用需求网络。并通过需求与计算机实现的互动，从单一软件应用入手，由点及面，不断拓展信息化在税务管理领域的覆盖范围，由此才逐步实现了电子税务由单一功能到功能整合，由工具、事务信息化向管理信息化的跃升。
第三，推进电子政务必须以先进的管理思想为前提。一方面要认识到，电子政务"跨越式"发展的关键在于政府创新体系的支撑。电子政务作为科技创新的核心内容，是将社会上各种微观的、单一的信息化创新活动上升为"政府工程"，形成整体合力。电子政务是涉及方方面面的社会系统，在这个系统中，政府更应为成为信息化创新的主体。政府创新体系是解决"系统失效"和"市场失效"的关键，政府在信息化建设中的产业发展战略与政策引导作用，以及政府各部门在工作职能上的协调一致和集成，对推进信息化发展、开辟生产力要素优化组合和集成高效利用的途径具有至关重要的作用。因此，加强思想发动，适时进行行政机构、体制和模式的优化调整，是电子政务建设的首要条件和必然规律；另一方面，要拓展对电子政务的视觉空间，以更富战略的眼光来把握电子政务建设。不应再把电子政务简单地看作是产业增长点，也不应再把电子政务看作是信息技术的应用点和服务点，而是立足于技术运用与管理变革结合的高度来认识电子政务的重要性和紧迫性。
第四，构建市场化运作的管理机制是推动电子政务有效途径。除依靠行政手段的方式来推动电子政务建设外，政府可通过合理方式授权行业或企业参与筹资、建设、运营和管理。这样一方面能减轻政府部门的预算压力；另一方面调动了行业、企业的积极性，使之因看到机会和利润，而主动推进中国特色的电子政务的发展与完善。要制定有利于快速驱动电子政务的政策，倡导和鼓励部门和企业加入电子政务，促进电子政务的优化发展。当前，尤其要尽快完善信息产业扶持政策，利用市场准入机制，大力培养信息产品制造商、设计商和营销商，打造信息化品牌。充分发挥政务信息化先行对行业、企业信息化以至于家庭信息化的推动及电子政务采用的技术和产品对社会的示范和引导作用，充分利用政府信息化为信息产业创造的就业机会和市场盈利机会，将软件和信息服务业摆到重要战略地位，实行"基础先行、适度超前、重点突出、试点推进，产业与应用的结合"的方针，形成电子政务建设与信息产业发展互相促进的良性循环。
