人工智能的崛起不仅能为控制政府规模、强化政府效率和提升政府服务水平提供支撑,同时也可能对传统的行政伦理带来现实冲击,并引发新的政府信息安全问题。当前,我国电子政务体系以及相关政策、法制建设不断跟进,政府治理层面的智能应用已初露端倪,但政府治理进程中的人工智能还缺乏足够的支撑能力、联通能力、创新能力和发展能力。面对人工智能给政府治理带来的客观挑战,过度警惕无异于故步自封,与其担忧未来不如把握现在、善加利用。当前必须通过创新政府的行动理念、主导模式、治理模式、协作模式和评估模式等手段,推进政府治理模式实现突破创新。

  不断推进政府治理模式的变革和创新,建设人民满意的服务型政府是实现社会经济发展的内在要求,也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十九大继往开来,在肯定和明确过去五年伟大成就和历史性变革的基础上,对新时代政府职能的转变和公共服务体系的发展与完善提出了新的要求。习近平总书记明确指出,当前要“决胜全面建成小康社会,奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”,就必须切实做到“登高望远、居安思危,勇于变革、勇于创新,永不僵化、永不停滞”。这一表述可以说也为新时代我国政府治理模式的变革创新指明了方向。

  近年来,在全球互联网和大数据技术的发展和推动下,人类社会生产的信息化和智能化得到了显著提升,尤其是伴随着高质量大数据、高性能计算资源以及深度学习算法的日益成熟,人工智能在一些领域已然走到了人类智慧的前列。对此,从阿尔法围棋(AlphaGo)对人类棋手的完胜便可见一斑。人工智能时代的到来,不仅开启了万物感知的新纪元,进一步提升了人类的社会生产能力,同时也给作为公共治理主体的政府及其治理模式的变革与创新带来新的机遇。面对人工智能不断壮大的客观实际,政府治理模式到底该如何“变”,抑或“变”成何样?这是当下学界不得不思考的一个现实问题。

  一、遭遇人工智能:政府治理模式变革的新画面

  (一)“人工智能”释义

  人工智能(ArtificialIntelligence,简称AI),顾名思义就是“人造的智能”,也即“用电子计算机模拟或实现的智能”,目前学界对其概念的界定不一。根据国外学者的相关研究,普遍将其界定为基于计算机研究、开发用于模拟、延伸和扩展人的智能的理论和技术科学。如美国学者温斯顿(PatrickWinston)就认为,“人工智能即研究如何使计算机去做过去只有人才能做的智能工作。”而当代著名的人工智能专家尼尔逊(N.J.Nilsson)则直接将人工智能视为“怎样表示知识、怎样获得知识及使用知识的科学”。国内学界对该领域的关注主要集中在计算机与互联网领域,社会科学层面的相关研究目前还不是很多。

  作为信息化时代的高阶产物,现代人工智能以数据和知识为载体,通过对数据和知识的获取、表示和使用来完成处理复杂任务的目标,其内含着数据挖掘、机器学习、计算机视觉、知识处理系统、自然语言理解和自动程序设计等多个复杂环节,人工智能的产生不仅挑战了人类智慧的社会主导能力,同时也为各类机构治理能力的提升带来前所未有的空间与潜力。

  从历史发展的脉络看,人工智能的概念早在20世纪50年代便已出现,并在长期的发展中历经多次的范式转变和认知变迁。概而言之,自1950年“图灵测试”的理念提出以来,人们对其认识大致经历了“弱人工智能”和“强人工智能”两大阶段。其中,“弱人工智能”即能制造出可进行推理和解决问题的智能机器,但机器本身并不产生自主意识。20世纪下半叶以来计算机的不断普及,为人工智能的发展提供了现实契机,以计算机为载体的弱人工智能技术亦开始出现并不断壮大,尤其是在工业自动化领域得到了广泛应用,为提升社会生产效率提供了巨大辅助。

  学界普遍认为,弱人工智能技术在当前已基本实现。与此相对应,“强人工智能”则意味着机器不仅善于推理和解决难题,而且也具备了相应的自我意识,即机器不再仅是一个“研究心灵的工具”,本身业已成为“一个心灵”。从全球人工智能产业发展境况看,当前人类科技在如何唤起机器意识上还面临诸多难题,整体而言依然停留在较“弱”的阶段上,但随着相关技术的不断发展,尤其是大数据技术的不断成熟,目前的新一代人工智能无论在知识学习还是人机融合上,较之以往已有了巨大的飞跃和突破,在实现由“弱”到“强”的转变中正缓慢加以递进,并为各类机构的发展提供了更为智能的支撑。

  (二)人工智能给政府治理模式变革带来的机遇

  当今时代是一个人工智能不断崛起的时代,大数据、云计算和认知技术的突破,加之国际互联网、物联网等层面信息交互的日益紧密化,为新一代人工智能的发展壮大提供了绝佳的外部环境。根据中国电子信息产业发展研究院的相关统计,2018年,全球人工智能市场规模将由2015年的1683.9亿元增加到2697.3亿元,复合增长率为17%。而中国人工智能市场规模也将由2015年的203.9亿元增加到2018年的360亿元,复合增长率将达到21%。中国人工智能产业的发展速度要高于全球平均水平。尤其是近年来人工智能在计算、检索、病虫害测报和天气预报等领域的广泛应用,其效率水平已大大超越人类智慧,给社会生活和生产发展带来了积极效应。人工智能时代的到来,也为深化政府治理变革提供了全新途径,在优化升级政府治理模式的过程中带来了不可忽视的积极价值。

  首先,人工智能的崛起为有效控制政府规模提供了现实可能。所谓政府规模,即基于一定组织原则所组成的各级政府和各个部门的总和,是由政府的机构、职能、权力和人员等各类有形和无形要素构成的有机整体。既有研究已经表明,政府规模既非越小越好,亦非越大越好,政府规模过小极易诱发“市场失灵”,政府规模过大则不利于居民幸福感的提升。在强化政府治理能力的进程中,必须建构适度性的政府规模,这也是现代政府治理模式变革的基本取向。

  改革开放以来,我国政府虽历经多次机构改革,但依然未逃出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。如何对政府规模做出有效控制依然是摆在当前我国政府治理模式变革层面的一项重要议题。人工智能的诞生为这一难题的化解提供了新路径。政府规模很大程度上取决于其对治理范围、数量的界定及相关事务的复杂程度,其间任一层面的实现都要以相关数据的分析和把握为基本前提。

  人工智能的发展为优化处理海量政府数据提供了可能,通过机器学习和精准算法,人工智能排除了人为因素下的生理局限,可以实现对数据更为科学的分析与整合,进而提出前瞻性的决策方案。在人工智能环境下,多部门的协同治理因智能终端的嵌入而变得更为简洁,这不仅使得治理主体从简单劳动中解放出来,达到降低人力成本的治理目标,而且也有助于推进治理过程的扁平化,在打破行政壁垒的过程中,更好地理顺政府与市场的关系。显然,这些对于促进政府规模的精简和适度化发展都是有积极意义的。

  其次,人工智能的崛起为强化政府效率提供了技术支撑。政府效率,简言之,即政府在投入和产出之间的比率。作为公共行政学的核心命题,政府效率既是政府发展的基本要义,也是政府治理模式变革的重要目标。近年来,随着我国行政体制的不断发展与完善,我国各级政府的效率虽得到了显著提升,但受制于计划体制下传统治理模式带来的惯性影响,新时代政府效率的提升依然面临诸多障碍,尤其同民众的诉求相比还存在一定的差距。对此,党的十九大也明确提出了推进“效率变革”的发展要求。政府效率的强化不仅需要制度的完善,也渴求政府在治理工具上的突破创新。

  人工智能的发展恰恰为此提供了便利。一方面,人工智能的嵌入有效节省了政府的财政支出。人工智能不仅具有优于常人的精确性,同时也更为便捷和快速,以办公自动化为例,根据德勤报告的数据显示,通过自动化计算机执行的常规任务,在全球低端范围内每年可节省9670万个小时和33亿美元,在高端范围内每年甚至可节省12亿个小时,并因此省下411亿美元。可见人工智能在控制政府规模的同时,也为节省财政支出和提升政府灵敏度提供了有效载体。另一方面,人工智能的使用也有效强化了政府治理主体的能力。高素质的参与主体是政府效率提升的基本前提,人工智能的嵌入也打破了以往事事亲力亲为的主体运作模式,深度学习、遗传算法等的介入赋予了机器本身一定程度的自主研判和自主决策能力,在人工智能环境下,传统行政模式下的人浮于事、素质低下等问题得以化解,由此在提升积极性的过程中便为推进政府治理效益的最大化带来积极意义。

  最后,人工智能的崛起也极大地提升了公共服务的有效性。公共服务是政府的天职,正如丹哈特(RobertB.Denhardt)所言:“政府的重心在于服务的直接供给”,在于“建立集体的、共享的公共利益观念”。作为公共行政的核心理念,公共服务同样也是政府治理变革的价值目标。

  人工智能对于政府公共服务质量的提升,其价值主要体现在两方面:一是拓宽了政府的公共服务渠道。在传统模式下,政府公共服务主要通过建构固定平台的途径加以实现,受人力、物力和工作区间的限制,往往存在服务供给不融洽、不及时的现实问题,互联网和大数据的发展一定程度上强化了服务过程的开放化和透明化,但传统的窗口服务模式依旧占主导地位。人工智能的嵌入在政府与民众之间形成了一个全新的连接点。通过创建综合的决策树算法模型,并将其同公共服务大数据进行结合,人工智能可对服务内容做出基本判断和调整,并确保一些技术性难题在远程终端实现自动解决,由此就能打破公共服务的时空局限,让民众对公共服务的接收变得唾手可得。

  二是提升了政府公共服务的个性化。公共服务的过程也是民众诉求信息不断集聚的过程。面对海量的诉求信息,人工方式很难做出准确归类,借助于神经网络和遗传算法等程序,人工智能可便捷地实现对相关信息的收集和整理,并形成个体性的数据档案,这就解决了传统模式下的信息盲区,为改进公共服务流程,构建个性化的公共服务模式提供了必要准备。

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