摘要:浙江省推行的“最多跑一次”改革是落实习近平总书记以人民为中心的发展思想,为民简政、为民放权,让人民切实感受到“以民为本”政府服务价值理念的现实承载。从逻辑结构上看,“最多跑一次”改革是政府流程再造和“互联网+政务服务”的有机结合,它积极推动了服务型、效率型政府治理的转型与重塑,为实现国家治理体系和治理能力现代化提供了浙江样本。在新时代新形势下,深化行政审批制度改革要求政府部门树立强烈的使命感、责任感,推动机构重组,使政府的职能部门由分立模式转变为综合模式,以互联网为依托进行流程再造,引入第三方评价机制倒逼部门间打破壁垒、实现真正的数据共享,持续推动“最多跑一次”改革向纵深发展。

  “最多跑一次”改革是党的十八大以来浙江省推行的“四张清单一张网”改革的发展和完善,是新时代行政审批制度改革的再深化。“最多跑一次”改革以“互联网+政务服务”为抓手,通过政府流程再造及电子政务的建设与运营,借助于公共数据的整合与共享,转变政府行政职能、降低制度性交易成本,进一步提升行政效率和质量,目的是“简政放权”,促进政府提速增效,并与居民、企业及社会组织形成良好互动与回应。“最多跑一次”改革取得了不俗的成绩,进一步改善了政府面貌、提升了政府的行政效率。但目前改革进入了深水区,遇到了诸多问题和困难,因此,持续推动“最多跑一次”改革深化和发展仍需要政府理念和技术创新。

  一、“最多跑一次”改革体现了“以人民为中心”发展思想的价值理念

  党的十八大以来,党中央、国务院持续推进行政体制改革,将简政放权、放管结合、优化服务作为全面深化“放管服”改革的“当头炮”和主抓手。改革成效如何,谁是评判者和检验者?毫无疑问,人民群众是主考官,是改革成效的最终评价主体。把人民群众当主考官,阐明了全面深化改革的目的与动力。以人民为中心是新时代党治国理政的根本出发点和归宿,也是“最多跑一次”改革的根本价值取向。

  习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上指出:“全党同志要把人民放在心中最高位置,坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准,使我们党始终拥有不竭的力量源泉”。

  习近平在党的十九大报告中强调:“全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心,永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。“最多跑一次”改革顺应了人民群众的期盼,以人民群众的获得感为检验改革的条件,是贯彻落实以人民为中心发展思想的浙江样本。多年来我国政府部门存在纷繁复杂、拖沓冗长不合理的审批制度,如审批过程“踢皮球”、打太极,审批的“蜗牛速度”、审批的万里长征①以及乱收费现象层出不穷,老百姓对到政府部门办事“吃闭门羹”“门难进、脸难看、事难办”现象深恶痛绝,行政审批制度改革势在必行。

  浙江省作为地方政府创新比较活跃的地区,早在20世纪90年代就开始了行政审批制度改革。1999年浙江省首开集中审批服务的先河,在绍兴上虞市(即今上虞区)成立全国首家行政服务中心,成为行政服务中心体系的源头,标志着浙江的行政审批制度改革率先在全国破冰。

  在“最多跑一次”改革开始之前,浙江完成了四轮行政审批制度改革。第一轮审批制度改革(以下简称审改)从1999年至2005年,重点是清理减少审批事项、组建行政审批服务中心;第二轮审改从2006年至2008年,浙江省在全国率先出台“两集中、两到位”改革的指导意见,重点是整合审批职能,提供“一站式”审批服务;第三轮审改从2009年至2012年,创新审批方式,下放审批权力,探索出并联审批、网上审批、模拟审批、形式审查等多种审批方式;第四轮审改始于2013年,提出“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”的改革目标,以“四张清单一张网”为主线,以清单形式明确政府权力的边界,深化清单制度改革,致力于打造最简、最优、最高效的审批流程。

  当前清单制度并未很好地落到实处,政府权责设计与流程尚需进一步优化,政府权力清单尚需“瘦身”、责任清单仍需“强身”,为贯彻落实习近平以人民为中心的发展思想,2016年12月,时任浙江省长车俊在浙江省委经济工作会议上提出了“最多跑一次”的行政改革理念,强调要加大深化改革力度,深入推行“互联网+政务服务”,以“最多跑一次”倒逼政府部门简政放权、优化服务。

  2017年2月,“最多跑一次”改革写入浙江省政府工作报告,成为浙江提升服务效率、提升群众满意度改革的标志性工作。2017年6月,浙江省第十四次党代会提出以“最多跑一次”作为改革强省的总抓手撬动各方面各领域改革,加快打造“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强”的省份。

  根据浙江省委、省政府要求,政府相关部门先后出台了《浙江省深化“互联网+政务服务”工作方案》《浙江省公共数据和电子政务管理办法》《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》,下发第一批《省级公共数据共享清单》,以及全国首个“最多跑一次”省级地方标准《政务办事“最多跑一次”工作规范》等多个文件,目标是到2017年年底基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”的要求,力争覆盖80%左右的行政权力事项。

  总之,“最多跑一次”改革的内涵,就是按照群众和企业到政府部门申请办事时,在申请材料齐全、符合法定受理条件时,政府部门通过整合政务资源、优化办理流程、充分运用新技术实现数据共享等方式,从受理申请到最终形成办理结果,整个过程一次上门或零上门。

  “最多跑一次”改革既是对“四张清单一张网”简政放权创新和“放管服”立体化创新目标的量化管理,是对行政效能大幅提升的量化要求,也是对政府办事效率和质量升级的压力管理。盛世豪研究员用网络语言形象地说,浙江行政体制改革,1.0版是行政审批制度改革,2.0版是“四张清单一张网”,3.0版就是“最多跑一次”改革。每一次改革都得益于前一次改革打下的基础,都是对前一次改革的深化。改得深才能跑得少。

  省社科联、浙江省公共政策研究院举办了“最多跑一次”研讨会,“最多跑一次”改革是以人民为中心发展思想的生动表述和具体实践,具有重大的理论与实践意义。一是改革顺应了人民的需要,把企业、居民等社会主体的需求进一步转化为政府职能转变、效能提升的外在压力,有利于构建多元主体共建、共享的治理格局;二是改革顺应了中央政府改革的要求,敦促政府权力瘦身,有利于搭建政府和个体间建立对接、协商乃至达成共识的桥梁和载体;三是改革也是全省发展需求,为全省经济发展提供了优质的服务环境,有利于推进大众创业、万众创新。

  二、“最多跑一次”改革的逻辑结构和内在机理

  “最多跑一次”改革从理论架构上有着严密的逻辑结构和内在机理,它以简政放权为先导,以便民提效为目标,以事项清单梳理为基础,以政府流程再造为核心,以“互联网+政务服务”为手段,目的是从根本上改变“政府部门一张嘴,群众企业跑断腿”的状况,真正为企业减负、为群众省时省力。

  政府流程再造是20世纪70~80年代以来西方各国政府再造的主要内容,是将源于企业管理中的流程再造思想和管理方法应用于“政府再造”之中。政府流程再造是指在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上,以公众需求为核心,对政府部门原有的组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组,形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动,以适应政府部门外部环境的变化,谋求组织绩效的显着提高,使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。

  中国的政府流程再造是基于服务型政府建设而始,是进一步优化服务流程、简化办事程序、促进内部协调、提高公共服务质量的战略选择,也是实现管理模式由管理型向服务型转变的主要改革方向。上世纪90年代随着经济体制改革的不断深入,国家与社会、政府与市场关系的讨论将政府体制改革的话题引向有关“大政府与小政府”的讨论,西方经典理论中的“小政府”模式被一度看好,精简机构逐渐成为政府改革的主要内容。

  进入新世纪后政府改革的主题进一步深化,转变政府职能成为政府改革的核心议题,而改变政府管理模式构建服务型政府,便理所当然成为政府改革的目标。而政府流程再造集中体现为公共服务领域的流程再造并与我国行政审批制度改革相伴而行。由适应市场经济的政府职能改革到公共服务领域的流程再造,体现着转变政府职能以适应市场经济的发展,这就必然要继续进行再造政府流程,通过流程再造来不断提高人民群众对政府服务的满意度。

  随着我国行政审批制度改革的不断深入,公共服务流程再造也从最初的自发状态逐渐走向更高的发展阶段。“最多跑一次”改革是服务型政府进一步追求服务效率的流程再造的具体表现。“最多跑一次”改革在行政审批中通过以下三个方面来提升政府服务效率和服务质量。

  一是在审批中实行前台统一受理,后台分类审批。实行统一窗口出件的服务模式,即企业办理审批业务时,不再需要分别跑部门、分别递交申报材料,只需将核准申报材料包括规划、国土等部门前置审批的申报材料一次性递交综合窗口即可,经后台分类审批办理完成后实行快递送达。

  二是简化审批中申报材料。严格按照《企业投资项目核准和备案管理办法》要求企业提供申报材料,对规定之外的材料一律不再要求企业提供。三是缩短审批时限。通过流程优化、职能合并等措施,将审批时间大大缩短,办事效率大幅提高。通过以上三种方式,政府行政流程提高了服务效率,获得社会公众的认可和点赞。

  “最多跑一次”改革是服务型政府转向的集中体现。有学者考证,“服务行政”一词最早出自德国行政法学家厄斯特·福斯多夫(ErnstForsthof)1938年发表的题为《作为服务主体的行政》一文中。后来,中国台湾学者陈新民在《公法学札记》一书及其他相关文章中予以介绍和解读,使“服务行政”的观念在大陆理论界逐渐得到引述和阐发。

  从方法论上看,“最多跑一次”改革的浙江实践,体现了改革的系统性、整体性与协同性三者的统一。一方面,它利用最新的互联网技术与大数据基础,通过系统集成、数据整合、网络共享、流程优化、服务提升、监管创新等多个配套内容,落实改革举措,全面优化政府服务流程、提升服务质量;另一方面,它也促使政府从整体上关注改革的系统效果,注重实现改革举措、改革路径、改革力量的协同一致。

  浙江省能很好实现“最多跑一次”是基于四个基础:第一是行政审批改革基础。行政审批制度改革、“四张清单一张网”改革为“最多跑一次”打下了很好的基础,其中,政府权力清单通过划清政府权力界限为优化政府职能以及职能重组提供了保障。

  第二是技术的支撑。它通过运用“互联网技术+政务服务”这“一张网”来具体实现。浙江在大数据应用上走在全国前列,正因为有该平台和网络技术的支撑,我们才提出‘最多跑一次’,政府服务网为提高服务效率做了重要保障。

  第三是流程再造。流程再造包括“加减法”。“加法”是通过加一个详尽的办事指南,提前让办事群众得知办理什么事要去哪个部门、要带什么材料;“减法”是简化办事流程,包括减去多余的申报材料、减去不必要的审批手续和减去不必要的流程。

  第四是制度保障。“最多跑一次”改革有严格的制度保障,在科学分析的基础上,各级各部门公布“最多跑一次”事项。据介绍,经过前后三批梳理公布,目前浙江省级对外公布“最多跑一次”事项已达889项,设区市本级平均845项,县(市、区)平均732项,都达到同级办事事项的80%以上。

  政府、社会以及公民之间的关系是一个相互作用的关系,而这个相互作用的关系是以信息为中介的,信息成为连接政府、社会以及公民之间关系的纽带,三者之间信息的相互传递效率就是整个社会实践的效率。

  “最多跑一次”改革通过政府流程再造,以“互联网+政务”为依托,通过政务网、微平台等发布办理流程以及办理所需材料,让办事群众提前得知所办事项流程及所需材料,通过让“信息多跑”、让信息在部门间跑,大大缩减了办事时间,提高了政府的服务效率。

  “最多跑一次”改革通过流程再造、流程重组等方式提高了三者之间信息传递的速率,有利于提高政府在社会发展中的监管调节能力,进而提高群众的获得感和社会的满意度。

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