3 嬗变的未来走向
随着“互联网+”行动计划与国家大数据战略的推进， 决定性的“数据”大动脉必将被打通， 政府的角色、权力运行机制、利益分配以及与公民之间的关系都将得以重塑。基于上述的嬗变驱动力及因素的多样性、客观性和复杂性， 政府信息公开向政府数据开放的嬗变未来既有未知的一面， 比如环境影响造成的公开与安全的权衡；也有确定的一面， 那就是从公开政府走向开放政府已成为一种趋势， 也是大数据时代的必然选择。结合我国的国情以及信息公开、数据开放的现有工作实践， 笔者认为未来短期内嬗变过程将会表现出以下特征。
1） 形成“分而治之”的管理格局。《政府信息公开条例》第四条规定， “各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度， 并指定机构 （以下统称政府信息公开工作机构） 负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”从政府信息公开工作实践来看， 基本上都是将政府信息公开工作机构设置在各级人民政府“办公厅 （室）”下。而政府数据开放的统筹与管理工作的主管机构和工作职责目前还没有以法律法规的形式予以明确， 但数据开放比政府信息公开工作难度更大， 面临的问题也更多， 更需要强有力的组织保障， 不仅要加强战略层面的顶层设计， 同时也需要具体的工作制度予以保障。从现有的工作实践来看， 一般都由信息化主管部门管理， 比如各地的“经信委”， 上海市于2015年初将原来的经信委“信息化推进处”改为“大数据发展处”；广东佛山市南海区则成立了“数据统筹局”。另外， 政府信息公开与政府数据开放的平台也不同， 政府信息公开一般是在政府门户网站中设置专门的栏目， 而政府数据开放一般是设立独立的门户， 国外也普遍推行这种做法， 比如：美国 （Data。gov） 、英国 （Data.gov.uk） 、澳大利亚 （Data.gov.au） 、印度 （Data.gov.in） 、新加坡 （Data.gov.sg） 、加拿大 （Data.gc.ca） 等， 我国《促进大数据发展行动纲要》中明确要求2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。
2） “用户价值+应用成效”导向更加明晰。互联网使公民在信息社会面前获得了平等进入同一个世界的权利， 享受到了赛博空间所赋予的公平， 也逐渐成为公民参与政治的重要场所， 政府职能也逐渐从管理向服务转型， 传统的电子政务解决的是作为管理者的政府信息化问题， 而现在的“互联网+政务”要解决的是如何以互联网来提升政务服务效率与用户价值。根据《政府信息公开条例》第十三条的规定， 除主动公开的政府信息外， 公民、法人或者其他组织申请获取相关政府信息， 必须根据自身生产、生活、科研等特殊需要， 所以政府信息公开工作在客观上还没有很好地以“用户”为中心， 往往是从行政机关自身的角度来开展信息公开工作。开放数据运动始终围绕着“更好地满足公众的需求”这一核心， 通过政府开放数据促使公共机构更好地服务于公众。对于公众迫切需要的、再利用价值高的如交通、民生、环境、健康等数据， 要扩大数据开放的程度， 简化数据开放的程序， 建立高价值数据集服务民生的长效机制。大数据时代促使开放式政府的定位与转型， 个人、机构与政府之间需要打通数据资源开放与共享的通道， 加强政府部门与公众之间的互动交流与开放数据利用的成效评估和反馈。不仅思考人们需要什么， 同时也必须对数据开放后可能带来的成效进行预判和评估， 并根据应用成效对相关数据进行组合归类， 使开放数据变成政府部门的推动力。
3） 开放范围向公共数据资源延伸。关于公共数据资源， 目前国内外并未给出统一的定义， 但国内外学者围绕概念进行了一些探索。保罗·乌勒 （P.Uhlir） 在给联合国教科文组织起草的《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》中， 将公共数据资源定义为“不受知识产权和其他法定制度限制使用以及公众能够有效利用而无需授权也不受制约的各种数据资源”。我国也有学者提出自己的见解， 夏义堃认为“所谓公共数据资源是指所有产生并应用于社会的公共领域， 由公共事务管理机构依法进行管理， 具有公共物品特性， 并能为全体社会公众共同拥有和利用的数据资源。”比如， 水、电、交通等社会化服务机构保管和运营的数据， 其开放主体并不只是政府部门， 而是与公众生活息息相关的实时更新的数据资源。我国近年来也陆续出台了激励公共数据资源开放的政策措施， 比如2013年8月国务院印发的《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》《促进大数据发展行动纲要》等都对公共数据资源的开放利用进行了规定。政府目前已经囤积了数百个阿里巴巴的数据量， 但政府对自身拥有的资源认识不深刻， 对其他部门的资源理解度也不够， 因为相互之间的各种利益冲突， 导致跨部门数据资源共享难度大， 政府数据开放平台、数据资源基础标准、数据采集标准等方面的不统一， 致使数据资源的互联互通步履维艰， “信息孤岛”现象严重， 造成了数据开放的力度仍然较弱， 数据开放的范围目前尚未出台相关的法律法规进行明确， 现有数据开放范围的确定大多是模仿上海市、北京市等数据开放工作较为成功城市的平台、数据集和相关经验开展此项工作。随着我国政府数据开放的战略规划与具体工作实践的演进， 未来将对数据开放的边界进行明确划定， 政府部门将会陆续建立数据开放的指南、目录、清单、规范等， 并根据社会利用成效适时更新和扩大数据开放的范围与内容， 不断规范数据开放的方式与程序， 充分满足企业、科研机构、个人的数据需求。政府部门拥有大量的公共数据， 这些数据一般都存储在老旧的数据库中并堆积于各级政府办公室的档案室或文件柜中， 没有得到很好的利用。对这些数据进行开发利用将是未来数据开放工作的重心。所以， 公共数据资源不仅包括政府数据， 同时也包括在履职过程中政府系统之外的个人、机构、社区等组织生产、处理和传播的数据。因此， 现阶段应以政府数据开放为突破口， 逐步推动更大范围的公共数据资源的开放和利用。
4） “管”“促”结合的生态化工作机制。在政府信息公开工作实践中， “管”仍然是一种有效的工作机制并发挥了重要的作用， 比如《政府信息公开条例》的颁布实施使得此项工作有法可依， 公众也可以据此开展申请公开、行政复议、行政诉讼等活动， 政府信息公开在政策推动、公众需求、社会压力、媒体倒逼等因素的夹缝中前行， 并取得了很大的进展， 政府信息公开的广度和深度都得到了前所未有的发展， 但是此种工作机制缺乏与公众之间的沟通， 过于依赖行政层面的压力和导向， 没有形成以“用户需求”为导向的良性互动生态圈。而在数据开放工作实践中， 开放数据到产生价值是一个非常复杂的动态过程， 涉及各种利益相关者， 有各种因果关系和利益关系， 也有价值导向、判断标准、运行规则等方面的各种矛盾和冲突。在价值创造的机理上， 政府数据从开放、利用到价值创造是一个动态循环的过程， 政府要做的工作是培育围绕开放数据的生态系统， 通过有层次、动态化、精准化的数据开放， 使数据流动到各个价值点， 让政府更愿意开放， 让开放数据产生更好的利用效果， 让开发者更积极地利用数据， 让系统中的任一利益相关者都能得益， 构建良性循环的开放数据生态系统， 形成“政府+社会+开放数据+利用数据”的合作共创格局， 在保证安全的前提下， 最大限度挖掘政府数据的公共价值， 发挥开放数据作为一种资源的社会服务作用。所以， 不仅要“管”， 更多的是通过建立免责机制、激励机制、奖励机制等“促”的形式培育政府开放数据生态圈及生态系统的构建。
5） 双向流动、共治共享的协作模式。政府信息公开阶段， 政府与公众之间包含两个相互独立的过程， 首先是数据从公众流向政府， 然后是政府对所搜集的数据进行加工处理并通过适当的方式和平台向公众公开。而数据开放重塑了政府与公众之间的交互关系， 公众向政府提供数据与政府向公众开放数据的过程可以是实时的， 即政府数据开放的平台， 不仅向公众提供了“读”的接口， 同时也提供了“写”的接口。比如， 美国的Open311为公众和政府提供了开放交流的渠道与接口， 扩展了数据流入流出的渠道， 并将流入流出的数据标准化， 将政府真正变成了可读可写的平台。政府信息公开到政府数据开放的嬗变， 实现了“我有什么就开放什么”过渡到“公众需要什么我先去开放什么”， 进一步朝着“我和公众期望共同解决什么问题， 我就先开放什么”的思路。政府是数据的最大拥有者， 应坚持数据“来自于民， 服务于民”的理念， 在保证安全的前提下， 最大限度开放政府数据。政府要做的是搭建规则、构筑秩序， 保障数据开放的有序性和安全性。“契约式开放”模式的探索， 比如把城市交通数据、停车场数据等以“签订契约”的方式有序开放给有开发利用需求的机构， 既可以给自己的企业带来价值， 同时也可以服务于社会。政府主导的数据开放运动正在影响着社会各个行业， 比如Airbnb公司在2015年12月主动开放了纽约市用户数据， 包括用户盈利、平台使用、房屋出租等方面的数据， 致力于打造“开放与透明”的社区， 以期社会各界对共享经济模式的认可， 寻求协同治理与协同创新的模式。2012年， 评论网站Yelp与旧金山、纽约市合作开发了LIVES开放数据标准 （2015年8月10日， 发布了LIVES2.0版本） ， 对餐厅卫生检查结果数据包含的字段内容和要求标准化， 以便于政府当局开放其餐厅卫生检查信息， 2013年Yelp在其网站上也新增了餐厅卫生评级功能。
4 结束语
随着大数据时代所引发的全社会对数据资源的普遍关注和对数据资源价值深度挖掘的日渐重视， 无论是国家层面的顶层部署， 还是地方的实践尝试， 抑或是公众数据利用的意识觉醒， 都在印证并积累着政府信息公开、政府数据开放以及公共数据资源工作的成效和经验， 也在推动着政府信息公开向政府数据开放的嬗变进程。但是， 嬗变的步伐不能脱离我国的国情， 阻碍数据开放的问题和困难尚存， 比如开放主体的开放意识、开放与安全的平衡、技术标准不统一， 等等。大数据资源的开放和利用能力日渐成为国家竞争地位和竞争力提升的核心与关键， 推动政府数据开放深度与广度的演进， 不仅需要法律法规层面的强制性约束、政策制度层面的顶层导引、管理层面的统筹协调， 也需要通过技术服务体系的完善来明确数据开放的边界、程序、方式、成效评估等来建立长效机制， 保证政府数据开放工作实现长期、稳定向纵深方向发展。
（作者简介：赵需要， 男， 1978年生， 博士， 讲师。研究方向：信息政策与信息法， 政府数据开放， 政府信息公开。）
