对于中国这样一个超级大国来说,能否处理好央地关系,关乎行政管理体制效率和国家稳定繁荣。除了央地关系以外,省以下政府的垂直府际关系,不仅有更大的调整空间,而且可能更加值得探索。

  十九大报告中指出,要“赋予省级及以下政府更多自主权”。但是赋予哪些自主权?如何赋予自主权?赋权给哪级政府和哪些部门?如何在赋权的同时避免自主权被误用滥用?这些问题是央地关系的症结,也是未来垂直府际关系的改革重点。因此,赋予省级及以下政府更多自主权,在具体落实时可能面临值得注意的挑战。

  向下赋权势在必行

  以笔者在各地调研的情况而言,地方和基层政府的自主权的确需要强化。

  中国单一制的压力型体制,使所有压力都集中到了基层。但是,基层政府也恰恰是资源匮乏和能力不足的层级。与此同时,基层政府也是最“接地气”和熟悉当地情况的,最应该有充分的权力去行使职责。如何为基层政府提供必要的事权和财权,就成为值得探索的重要问题。

  近些年来,一个值得关注的现象是越来越多的中央政府部门进行垂直化管理。这种“一竿子插到底”的做法,有利于自上而下的统筹和控制,但也削弱了各级政府的自主权。这样形成的“蜂窝煤”式的上下贯通结构,很难打通不同部门之间的横向边界,不利于跨部门合作和协同治理。与此同时,强调“条条”而忽视“块块”,也使自上而下的管理缺乏弹性和针对性。

  目前还存在逐级上收权力和逐级下放责任的双向运动,在很大程度上削弱了政府的韧性和回应力。比如,由于人口外流和加速城镇化,一些市县上收了乡镇和街道的办事权。但与此同时,基层政府的目标任务却有增无减。民众办事需要舟车劳顿到中心城市,反而不如过去便利。但是对于企业来说,市县政府有更大的审批权,可以少跑腿多办事。所以,自上而下的赋权需要考虑各地差异和事项不同,不能“一刀切”。

  向下赋权带动向上收权

  中央政府应赋予地方政府更多的自主权,特别要加大审批权的下放力度,减少各地“跑部前进”的必要。不能将中央部门不要的或没有实质价值的权力下放,这不仅无济于事,而且会造成赋权假象。因此,特别要真下放权力,下放真权力,使权力真的下放。在规范和厘定各级政府权力清单的同时,应逐条逐项评估权力归属,使权力落在实处并用在实处。

  2016年8月,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,指出要“科学合理划分中央与地方财政事权和支出责任,形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式”。这意味着中央抓顶层设计和宏观调控,地方抓具体落实和微观管理,形成宏观引导微观、顶层带动基层的联动机制。

  更为重要的是,要以下带上,通过向下赋权带动向上收权。地方政府的大部门制改革提升了办事效率,但是上下级政府之间的关系还有待理顺。上级政府不能为了管理便利,而指望“上下一般粗”和上下对口。

  各地推行的市场监管局,就存在上级规定不合实际的难题。尽管基层监管有合署办公的必要,但是上级的规定或条例却与之龃龉。通过地方政府的探索,为上级政府机构改革提供试点经验,或可为全面深化改革提供线索。如果基层政府可以实现合署办公和部门精简,那么中央和上级部门是否也可以效法推广?

  赋权不能乱权

  在赋权的过程中,应依据科学证据和地方经验,明确哪些权力是应该下放的,并贯彻循证决策的思想。与此同时,应研究建立各级政府事权与财权的根本原则和“基本大法”,实现赋权有法可依,用权有法可循,督权有法可据。

  此外,要通过向下赋权去进一步释放地方政府创新的活力,更好地发挥地方积极性。通过建立完善容错纠错机制和激励机制,使地方官员得到充分的赋权,能够没有思想包袱地去先行先试和大胆创新。

  在赋权、扩权和强权的同时,应加强对赋权的地方政府进行过程和事后监管。只有将权力关于制度的牢笼,才能确保权力在阳光下运转。

  对土地财政和省直管县的研究显示,地方政府通过财政自主权而获得的财力,并没有用于教育、医疗等公共服务领域,反而流向了固定资产投资等拉动经济增长的领域。如果只是单方面地赋权而不加以引导和监督,权力就可能走样乃至扭曲,甚至产生难以预料的负面影响。因此,应在赋权的同时加强监督,避免权力被滥用或误用。

  在不同层级的政府配置合理的权力,不仅有利于发挥各级政府的优势,也是加强权力制衡与监督的必要条件。上述这些问题与挑战,可能是中央政府向各级地方政府赋权时需要特别关注的方向,也是垂直府际关系管理创新的增长点。

  如果能够在向下赋权的同时,以下带上地推动体制机制的全面改革,必将有利于建立健全更加合理高效的政府管理体制。

  (作者马亮为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授)

责任编辑:李慧