各国电子政务顶层设计与战略规划

　　公民服务是政府的目的，包括国防和国家安全等19条业务线。服务分发模式是实现政府目的的机制，包括为公民的直接服务等7条业务线。服务的支持分发是政府运行支持功能，包括立法关联、公共事务等8条业务线。政府资源管理为资源管理功能，包括供应链管理、人力资源管理等5条业务线。

　　（3）服务参考模型。

　　服务参考模型由7个服务域、30项服务类和百余项服务组件构成，如表2所示。

表2 FEA服务参考模型

　　（4）技术参考模型。

　　技术参考模型由4个服务域、17个服务类和51个服务标准构成，如表3所示。

表3 FEA技术参考模型

　　（5）数据参考模型。

　　数据参考模型由数据共享、数据描述和数据环境（Context）三个标准化域构成。数据共享是指一个用户使用其他用户提供的信息资源，数据共享标准化域用“数据提供者-用户矩阵”来描述。数据描述标准化域提供了一个在数据结构（语法）和含义（语义）方面达成一致的方法，可以为数据发现、数据重用、数据共享、数据实体一致化、语义互操作提供支持。数据环境标准化域为数据提供与其创建和使用有关的附加信息。

　　CIO时代网2010年对第四届中国电子政务高峰论坛200多位CIO进行了问卷统计，调查结果表明，42%的CIO知道FEA，其中77%的CIO认为FEA是一个很好的顶层架构案例，值得借鉴学习。

　　2.加拿大电子政务框架

　　2000年6月13日，加拿大发布了加拿大政府联邦架构1.0版。2001年6月29日，加拿大政府联邦架构最终版——13.0发布。该架构提出了13条原则，即减少集成复杂性，整体分析，业务事件驱动系统，定义的权威来源，安全、机密、隐私和信息保护，已证明的标准和技术，所有权总成本，成长规划，采用正式的工程方法，扩展的信息和服务环境，多传输通道，可达到的政府，稳健性。

　　加拿大业务转换支撑计划（Business Transformation Enablement Program，BTEP）于2004年9月发布，目的是提供一个业务转换工具包，通过政府支持的互操作和集成框架，使严格的战略规划和集成的战略设计得以实现。通过一个更彻底、标准化的方法帮助部门和机构改进业务转换的可靠性和一致性，以提升计划、服务序列、业务设计以及项目规划与实施的效率和重用性。

　　BTEP旨在建立技术与业务的桥梁，使技术人员和业务人员沟通时候有共同语言。它包括两个视图，即业务视图和技术视图。在业务视图中，采用了面向服务的业务设计方法，建立了政府战略参考模型，通过知识库改进业务流程，通过企业架构（EA）方法改进业务。在技术视图中，采用面向服务架构（SOA）方式，如Web服务、ebXML、服务知识库，改进信息管理/信息技术（IM/IT）的EA方法。

　　加拿大政府战略参考模型（Governments of Canada Strategic Reference Model，GSRM)是BTEP的工具，该利用工具能够通过提供一个公共语言来开发业务架构。这个公共语言可以描述一个政府组织如何运转以及如何运转得更好。GSRM用公共服务词汇正式定义了许多概念，这些概念对于公共管理来说是非常关键的，如程序和服务可说明性（accountability），适应政府独特的功能，政府服务类型，公共服务提供模式。这使交叉计划序列在权限之内或跨越权限，识别冗余，集成项目或服务分发的差距和机会。

　　3.英国电子政务框架

　　2005年3月18日，英国内阁办公室推出了英国电子政务互操作框架（E-Government Interoperability Framework，E-GIF）6.1版。E-GIF 6.1的主要内容包括互操作的政策与机会、技术政策、实现支持、管理流程、变化管理、遵守E-GIF。

　　技术政策部分包括互联互通、数据集成、内容管理元数据、电子化服务访问与渠道、业务领域标准等方面的内容。

　　实现支持部分包括优先级、XML schema产品、电子政务元数据标准、Govtalk网站（www.govtalk.gov.uk）、工作组成员等方面的内容。

　　管理流程部分包括电子政务联合会、公共部分组织、工业、公民、高级IT论坛、互操作工作组、政府计划组、元数据工作组、智能卡工作组、其他工作组等。

　　变化管理部分包括电子政务资源拥有者、政府资源的生命周期、咨询和创新、请求评价、请求建议、E-GIF升级等方面的内容。

　　遵守E-GIF部分包括遵守E-GIF的含义、使用XML schema和数据标准、时间表、利益相关者、遵循的责任、公共部分社区、如何与新版E-GIF一致、无法遵循、附加指南等方面的内容。

图1 英国E-GIF构成

　　E-GIF由元数据标准、数据标准目录、XML schema、技术标准目录、电子化服务开发框架、注册器等构成，如图1所示。

　　E-GIF的关键领域包括互联、数据集成、内容管理元数据、服务可访问性、业务领域。

　　所有英国政府部门强制执行E-GIF，对其知识和技能进行认证，对执行结果进行符合性正式评估。不符合规范的项目将停止资金支持（包括财政部门的资金支持、信息化部门的资金支持、本单位的资金支持），且项目系统不得接入政府网络和政府门户网站。

　　英国内阁办公室制定了跨政府部门企业架构（Cross-Government Enterprise Architecture，xGEA），并发布了一系列政府跨部门企业架构的参考模型。政府跨部门企业架构参考模型，战略域、服务管理域、渠道域、业务过程域、业务信息域、应用域、基础设施域、集成域和安全域等9个域，如图2所示。

图 2 英国政府跨部门企业架构参考模型

图3 国家电子政务总体框架

　　《国家电子政务总体框架》具体内容如下：

　　1、总体要求与目标

　　构建国家电子政务总体框架的要求是： 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，进一步发挥电子政务对加强经济调节、市场监管的作用，更加注重对改善社会管理、公共服务的作用，坚持政府主导与社会参与相结合，坚持深化应用与提高产业技术水平相结合，坚持促进发展与保障信息安全相结合，保持政策的连续性与稳定性，统筹兼顾中央与地方需求，以提高应用水平为重点，以政务信息资源开发利用为主线，建立信息共享和业务协同机制，更好地促进行政管理体制改革，带动信息化发展，走中国特色的电子政务发展道路 。

　　构建国家电子政务总体框架的目标是：到 2010 年，覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平 。

　　2、总体框架的构成

　　国家电子政务总体框架的构成包括：服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制。推进国家电子政务建设，服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。框架是一个统一的整体，在一定时期内相对稳定，具体内涵将随着经济社会发展而动态变化。各地区、各部门按照中央和地方事权划分，在国家电子政务总体框架指导下，结合实际，突出重点，分工协作，共同推进电子政务建设。

　　3、服务与应用系统

　　服务是电子政务建设的出发点和落脚点。要紧紧围绕服务对象的需求，选择优先支持的政府业务，统筹规划应用系统建设，提高各级政府的综合服务能力。

　　（1）服务体系。

　　电子政务服务主要包括面向公众、企事业单位和政府的各种服务。服务的实现程度、服务效率、服务质量是电子政务建设成败的关键。要以服务对象为中心，以网络为载体，逐步建立电子政务服务体系。通过计算机、电视、电话等多种手段，把服务延伸到街道社区和村镇，惠及全民。

　　面向城乡公众生活、学习、工作的多样化需求，在婚姻登记、计划生育、户籍管理、教育、文化、卫生保健、公用事业、住房、出入境、兵役、民主参与、就业、社会保障、交通、纳税等方面提供电子政务服务，为城乡困难群众提供更加便利的服务。按照建设社会主义新农村的要求，重视为农民提供涉农政策、科技知识、气象、农产品和农资市场信息，劳动力转移、教育、合作医疗、农用地规划、乡村建设、灾害防治等服务。按照提高对外开放水平的要求，为外籍人员提供出入境、商务活动、旅游观光、文化教育、在华就业等服务。

　　面向企事业单位开展经济社会活动的需求，在企事业单位设立、纳税、年检年审、质量检查、安全防护、商务活动、对外交流、劳动保障、人力资源、资质认证、建设管理、破产登记等方面提供电子政务服务。

　　政府通过整合和共享信息资源，满足经济社会发展的需要。为满足政府服务公众和企事业单位的需求，在人口登记和管理、法人登记和管理、产品登记和管理、市场准入和从业资格许可、特许经营和社会活动许可、企事业单位和公民社会义务管理、企事业单位和公民权益管理、社会应急事务管理等方面实现信息共享。为满足政府经济管理和社会管理的需要，提供市场与经济运行、农业与农村、资源与环境、行政与司法、公共安全与国家利益等方面的信息监测与分析服务。为满足各级领导科学决策的需要，提供信息汇总、信息分析等服务。为满足政府提高管理效能的需要，提供人力资源管理、财政事务管理、物资管理等信息服务。

　　（2）优先支持的业务。

　　“十一五”期间，主要围绕公众、企事业单位和政府的需要，选择社会公众关注度高、经济社会效益明显、业务流程相对稳定、信息密集、实时性强的政府业务，作为电子政务优先支持的业务。从提高工作效率、监管能力和公共服务水平，降低行政成本出发，应优先支持办公、财政管理、税收管理、金融监管、进出口管理、涉农管理与服务、食品药品安全监管、信用监管、资源管理、环境保护、公共安全管理、社会保障、司法保障等业务。这些业务是支持政府提供多样化服务的重要基础，也是规划应用系统建设的重要依据。各地区要结合实际，确定本地区电子政务需要优先支持的业务。

　　（3）应用系统。

　　应用系统是电子政务建设的主要内容。到目前为止，国家已建、在建和拟建的电子政务应用系统包括办公、宏观经济、财政、税务、金融、海关、公共安全、社会保障、农业、质量监督、检验检疫、防汛指挥、国土资源、人事人才、新闻出版、环境保护、城市管理、国有资产监管、企业信用监管、药品监管等，为党委、人大、政府、政协、法院、检察院提供了电子政务技术支持。“十一五”期间，要围绕优先支持的业务，以政务信息资源开发利用为主线，以政务信息资源目录体系与交换体系为支撑，兼顾中央和地方的信息需求，统筹规划应用系统建设。重点是完善已建应用系统，强化已建系统的应用，推动互联互通和信息共享，支持部门间业务协同。对新建的应用系统，要根据业务发展需要，统筹规划建设。各地区、各部门要做好需要优先支持业务的流程梳理，搞好部门应用系统和地方综合应用系统的衔接。应用系统建设要有利于深化政府机构改革和优化组织结构，避免简单地在原有体制和业务流程基础上建设应用系统。

　　4、信息资源

　　政务信息资源是政府在履行职能过程中产生或使用的信息，为政务公开、业务协同、辅助决策、公共服务等提供信息支持。政务信息资源开发利用是推进电子政务建设的主线，是深化电子政务应用取得实效的关键。

　　（1）信息采集和更新。

　　各级政府要根据依法行政的要求，明确界定各部门的信息采集和更新权责，保证信息的准确性和时效性。对于相关部门共同需要、面向社会采集的信息，要理顺和规范信息采集流程，明确信息采集工作的分工，形成有序采集的机制，减轻社会公众和企业的负担。结合业务活动的开展，建立信息更新机制，保证信息资源的准确、完整和及时更新。

　　（2）信息公开和共享。

　　各级政府要 围绕社会公众和企事业单位最关心、最直接、最现实的利益问题，以公开为原则，以不公开为例外， 编制政府信息公开目录，及时、准确地 向社会公开行政决策的程序和结果，提高政府的透明度和办事效率，拓宽群众参政议政的渠道，保证人民群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权。

　　要统筹兼顾中央和地方需求，依托政务信息资源目录体系与交换体系，实现跨地区、跨部门信息资源共享。围绕部门间业务协同的需要，以依法履行职能为前提，根据应用主题明确信息共享的内容、方式和责任，编制政府信息共享目录，逐步实现政府信息按需共享，支持面向社会和政府的服务。中央各部门的应用系统要为地方政府和部门开展社会管理和公共服务提供信息支持。围绕优先支持的业务，加强已建应用系统间的信息资源共享。新建应用系统要把实现信息共享作为重要条件。

　　（3）基础信息资源。

　　基础信息资源来源于相关部门的业务信息，具有基础性、基准性、标识性、稳定性等特征。人口、法人单位、自然资源和地理空间等基础信息的采集部门要按照 “一数一源”的原则，避免重复采集，结合业务活动的开展，保证基础信息的准确、完整、及时更新和共享。基础信息库分级建设、运行、管理，边建设边发挥作用。国家基础信息库实行分别建设、统一管理、共享共用。各地要探索符合实际的基础信息库建设、管理和应用模式。

　　5、基础设施

　　基础设施包括国家电子政务网络、政务信息资源目录体系与交换体系、信息安全基础设施。基础设施建设要统筹规划，避免重复投资和盲目建设，提高整体使用效益。

　　（1）国家电子政务网络。

　　国家电子政务网络由基于国家电子政务传输网的政务内网和政务外网组成。政务内网由党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络互联互通形成，主要满足各级政务部门内部办公、管理、协调、监督以及决策需要，同时满足副省级以上政务部门特殊办公需要。政务外网主要满足各级政务部门进行社会管理、公共服务等面向社会服务的需要。充分利用国家公共通信资源，形成连接中央和地方的统一的国家电子政务传输骨干网。中央和各级地方按照统一标准规范、统一地址和域名，分级规划，分别实施，分级管理，推进电子政务网络建设，逐级实现互联互通。积极推进基于互联网的电子政务建设。各地区、各部门开展电子政务建设，原则上必须依托国家电子政务网络进行。

　　（2）政务信息资源目录体系与交换体系。

　　按照统一的标准和规范，逐步建立政务信息资源目录体系，为各级政府提供信息查询和共享服务；逐步建立跨部门的政务信息资源交换体系，围绕部门内信息的纵向汇聚和传递、部门间在线实时信息的横向交换等需求，为各级政府的社会管理、公共服务和辅助决策等提供信息交换和共享服务。依托统一的国家电子政务网络，以优先支持的业务为切入点，统筹规划、分级建设覆盖全国的政务信息资源目录体系与交换体系，支持信息的交换与共享。

　　（3）信息安全基础设施。

　　围绕深化应用的需要，加强和规范电子政务网络信任体系建设，建立有效的身份认证、授权管理和责任认定机制。建立健全信息安全监测系统，提高对网络攻击、病毒入侵的防范能力和网络失泄密的检查发现能力。统筹规划电子政务应急响应与灾难备份建设。完善密钥管理基础设施，充分利用密码、访问控制等技术保护电子政务安全，促进应用系统的互联互通和信息共享。

　　要把信息安全基础设施建设与完善信息安全保障体系结合起来，按照 “谁主管谁负责，谁运行谁负责”的要求，明确信息安全责任。根据网络的重要性和应用系统的涉密程度、安全风险等因素，划分安全域，确定安全保护等级，搞好风险评估，推动不同信息安全域的安全互联。

　　6、法律法规与标准化体系

　　围绕规范信息资源开发利用和基础设施、应用系统、信息安全等建设与管理的需要，开展电子政务法研究，推动政府信息公开、政府信息共享、政府网站管理、政务网络管理、电子政务项目管理等方面法规建设，推动开展修订相关法律法规的研究。

　　电子政务标准化体系以国家标准为主体，充分发挥行业标准在应用系统建设中的作用，由总体标准、应用标准、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准、管理标准等组成，是电子政务建设和发展的基础，是确保系统互联互通互操作的技术支撑，是电子政务工程项目规划设计、建设管理、运行维护、绩效评估的管理规范。要重点制定电子公文交换、电子政务主题词表、业务流程设计、信息化工程监理、电子政务网络、目录体系与交换体系、电子政务数据元等标准，逐步建立标准符合性测试环境。加强标准宣贯和培训，强化标准在电子政务建设各个环节中的应用，规范各地区、各部门电子政务建设。

　　7、管理体制

　　各地区、各部门要按照国家信息化领导小组的部署，相互配合，相互支持，共同促进中国电子政务协调健康发展。要加快推进各方面改革，使关系电子政务发展全局的重大体制改革取得突破性进展，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的电子政务管理体制。各相关部门要进一步加强和改进管理，促进电子政务充满活力、富有效率、健康发展。把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来，形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展的机制；创新电子政务建设模式，逐步形成以政府为主、社会参与的多元化投资机制，提高电子政务建设和运行维护的专业化、社会化服务水平；围绕电子政务的建设和应用，加强技术研发，提高产业素质，严格执行《政府采购法》和《招标投标法》，形成有利于信息技术创新和信息产业发展的机制。国信办要认真组织落实国家信息化领导小组关于电子政务工作的各项决议，协调解决相关问题。

　　虽然《国家电子政务总体框架》内容很全面，但都是些原则性提法，可操作性比较差，对国家和地方电子政务顶层设计指导性不强。中美电子政务总体框架比较如表4所示。

　　表4 中美电子政务总体框架比较

　　《国家电子政务总体框架》公布后，吉林、贵州等省参照该框架发布了省电子政务总体框架。2007年，广东省信息产业厅委托中国工程院咨询服务中心多位院士编制了《广东省电子政务总体框架》。2008年，广州市信息化办公室组织开展了广州市电子政务总体框架前期研究。2009年12月，工业和信息化部正式函复同意在福建省开展省级电子政务顶层设计试点。2011年5月，福建省电子政务顶层设计试点通过验收。

　　三、地方电子政务总体框架设计方法

　　地方电子政务总体框架由业务架构、服务架构、应用架构、信息架构、技术架构、管理架构6个部分构成。地方电子政务总体框架以业务为驱动力，以公共服务为导向，以应用为核心，以信息资源为主线，以信息技术为支撑，以管理为约束。

　　1.业务架构

　　业务架构由业务领域、业务单元和业务点3个层次构成。业务领域是指政府的主要职能范围，如公共安全、公共卫生、市场监管等。业务领域由某一类业务单元构成；业务单元由某一类业务点构成，是业务点的集合；业务点是指需要公务员具体办理的业务。可以从政府职能、办事目录、行政许可项中梳理出政府各部门的主要业务。

　　业务领域的描述内容包括名称、主要功能、涉及的部门/机构、包含的业务单元等；业务单元的描述内容包括名称、主要功能、涉及的部门/机构、包含的业务点等；业务点的描述内容包括名称、类型、功能、法律依据、流程、输入、输出、涉及的部门/机构、行政相对人等。

　　以某市公共安全为例，业务领域“维护公共安全”描述如下：

　　◆ 名称：维护公共安全

　　◆ 主要功能：保障人民生命财产安全

　　◆  涉及的部门/机构：公安局、安全监管局、食品药品监管局、质检局、卫生局、交通委员会

　　◆  包含的业务单元：社会治安管理、出入境管理、交通安全管理、人口管理、技防管理、消防管理、网络管理、食品安全管理、生产安全管理、产品质量管理

　　业务单元“社会治安管理”描述如下：

　　◆  名称：社会治安管理

　　◆  主要功能：维护社会治安

　　◆  涉及的部门/机构：公安局

　　◆  包含的业务点：大型群众文化体育活动安全许可，举行集会、游行、示威许可，刑事案件侦察，抓捕违法犯罪分子，爆炸物品使用许可证核发，剧毒化学品准购证核发……

　　业务点“爆炸物品使用许可证核发”描述如下：

　　◆  名称：爆炸物品使用许可证核发

　　◆  类型：社会治安管理

　　◆  功能：严格管理民用爆炸物品，预防爆炸事故的发生，防止反革命分子和其他犯罪分子利用爆炸物品进行破坏活动，保障社会主义建设和人民生命财产的安全

　　◆  法律依据：《中华人民共和国民用爆炸物品安全管理条例》、《广东省民用爆炸物品管理实施细则》

　　◆  流程：申报→审批→核发

　　◆  输入：说明使用爆破器材的地点、品名、数量、用途、四邻距离的文件和安全操作规程

　　◆  输出：《爆炸物品使用许可证》

　　◆  涉及的部门/机构：公安局

　　◆  行政相对人：使用爆破器材的单位

　　电子政务优先支持业务可以社会关注度、预期效益、流程稳定度、信息密集度、实时性要求和部门关联度为选择依据。

　　可以用专门软件对业务目录体系进行管理，以方便查询和检索。业务目录由编制办公室统一管理，具体内容的维护和更新由各行政部门负责。

　　2.服务架构

　　服务架构由服务领域、服务类型和服务项3个层次构成。服务领域是指各政府部门的主要服务范围；服务类型由某一类服务项构成，是服务项的集合；服务项是指政府部门提供的具体服务项目。根据梳理出来的政府各部门主要业务来分析这些部门涉及的服务对象和服务内容，并对这些服务对象和服务内容进行归类，以此确定服务领域、服务类型和服务项。

　　公共服务对象是指政府部门提供的公共服务的接收方，主要分为企事业单位和社会公众两大类型。

　　面向企业的公共服务包括市场准入、单位登记、年审年检、资质认证、税收征缴、司法公证、投资融资、知识产权、政府采购、质量监督、安全防护、环境保护、项目审批、国土房产、人力资源、劳动保障、进口出口、政策信息等（见表3-5）。

　　表3-5 面向企业的公共服务架构

　　面向社会公众的公共服务包括婚姻登记、生育收养、殡葬服务、户籍、教育培训、文化体育、就业、纳税、住房、医疗卫生、社会保障、出行旅游、公安司法、出国出境、信访、金融保险、三农、政策信息等。

　　服务领域的描述内容包括名称、主要功能、涉及的部门/机构、包含的服务类型等；服务类型的描述内容包括名称、主要功能、涉及的部门/机构、包含的服务项等；服务项的描述内容包括名称、功能、法律依据、流程、输入、输出、涉及的部门/机构、服务对象和服务手段等。

　　以面向企业的公共服务为例，“面向企业的公共服务”服务领域描述如下：

　　◆  名称：面向企业的公共服务

　　◆  主要功能：为企事业单位提供服务

　　◆  涉及的部门/机构：工商局、地税局、经贸委……

　　◆  包含的服务类型：市场准入、单位登记、年审年检、资质认证、税收征缴、司法公证、投资融资、知识产权、政府采购、质量监督、安全防护、环境保护、项目审批、国土房产、人力资源、劳动保障、进口出口、政策信息

　　服务类型“市场准入”描述如下：

　　◆  名称：市场准入

　　◆  主要功能：某行业企业设立申请许可

　　◆  涉及的部门/机构：发改委、经贸委、财政局、公安局、司法局、人事局、国土局、文化局、卫生局、教育局……

　　◆  包含的服务项：食品生产许可证核发、公共场所卫生许可证申办、煤炭经营资格许可……

　　服务项“煤炭经营资格许可”描述如下：

　　◆  名称：煤炭经营资格许可

　　◆  功能：批准设立煤炭经营企业

　　◆  法律依据：《中华人民共和国煤炭法》、《煤炭经营监管办法》

　　◆  流程：申请→受理→审批-颁发营业执照

　　◆  输入：申报材料（有与其经营规模相适应的注册资金；有固定的经营场所；有必要的设施和储存煤炭的场地；有符合标准的计量和质量检验设备；符合国家对煤炭经营企业合理布局的要求；法律、行政法规规定的其他条件）。

　　◆  输出：营业执照

　　◆  涉及的部门/机构：经济贸易委员会

　　◆  服务对象：煤炭经营企业

　　◆  服务手段：网站

　　可以将需求迫切度、服务覆盖面和预期效益作为服务优先级评价指标。

　　电子政务公共服务目录体系实际上是一个树型结构，可以用专门软件进行管理。电子政务公共服务目录由信息化主管部门统一管理，具体内容的维护和更新由各行政部门负责。

　　3.应用架构

　　应用架构由应用系统、功能模块和功能点3个层次构成。可以由业务架构映射（mapping）应用架构，其中业务域对应应用系统，业务单元对应功能模块，业务点对应功能点。应用系统描述内容包括名称、功能介绍、包含的功能模块、系统结构、接口、技术指标、运行环境、开发商、上线日期、版本等。功能模块描述内容包括名称、功能概述、包含的功能点、数据流图等。功能点描述内容包括名称、功能概述、页面转换、用例图等。

　　如果业务架构已经建立起来，应用架构很容易就可以建立起来。业务梳理将为具体业务系统开发提供了需求分析依据，以及需求描述的标准化方法。这样，各部门对自身的业务系统建设任务一目了然，业务系统之间应该留有什么样的接口也很明确，从而为业务协同奠定坚实的基础。

　　在应用架构中，单部门应用系统是指仅限于某个部门使用的特定信息系统。部门通用系统是指各个部门都要用的信息系统，如OA系统、人事管理信息系统、财务管理信息系统、后勤管理信息系统等。跨部门应用系统是指多个部门共同使用的信息系统。单部门应用系统由政府各部门负责建设，通用应用系统由信息化主管部门负责建设。跨部门应用系统由信息化主管部门和各有关部门组成联合项目领导小组，分工协作完成跨部门业务应用系统项目建设。

　　可以根据政府行政许可项、办事目录等确定具体的政府单部门业务系统、跨部门业务应用系统。可以将重要性、迫切性和预期效益作为应用优先级评价指标。

　　4.信息架构

　　在信息社会的理想情况下，查询某个人的信息时，与这个人相关的信息都应该能查询得到，如身份证号、住址、工作单位、教育经历、工作经历、纳税情况、婚姻状况、政治面貌、获奖情况、违法犯罪记录等信息；查询某个企业的信息时，与这个企业相关的信息都应该能查询得到，如企业经营范围、纳税情况、产品质量情况、进出口情况、社保情况、不良记录等信息。

　　目前，城市元素信息分散在各个单位或部门，亟待进行整合。例如，人的户籍信息和违法犯罪信息在公安部门，教育信息在教育部门，社保信息在社会保障部门，婚姻信息在民政部门，生育信息在计生部门，政治面貌信息在党委，医疗信息在卫生部门。由于信息分割，导致了人死后其家人继续领取退休金，个人不守信用得不到应有处罚等现象。这就需要建立数据架构，以便清晰、全面地描述城市中的每个人、单位或环境，进而实现信息共享和业务协同。

　　电子政务信息架构由政务信息资源目录与交换体系、政务信息采集与更新体系以及政务信息公开和共享体系三大部分构成。

　　（1）政务信息资源目录与交换体系。

　　政务信息资源目录与交换体系是电子政务建设的重要基础设施，是面向需求实现信息共享和业务协同的重要支撑，是实现部门间政务信息资源共享的基础。

　　政务信息资源目录与交换体系包括目录体系与交换体系两大部分。通过目录体系可以实现对信息资源的有序化组织管理，各部门可以了解和掌握信息资源的基本概况，发现和定位所需要的信息资源。通过交换体系可以获取所需信息资源。

　　（2）政务信息采集与更新体系。

　　政务信息采集体系由采集部门、采集手段、采集对象、采集流程、采集时间、采集周期、相关责任等构成。政务信息来源主要有仪器设备采集、申报材料、业务产生、其他部门提供等。

　　政务信息更新体系由更新部门、更新对象、更新流程、更新时间、更新周期、相关责任等构成。

　　（3）政务信息公开和共享体系。

　　政务信息公开体系由政务信息公开内容、政务信息公开方式、政务信息公开程序、政务信息公开监督与救济、政务信息公开法律责任等组成，核心是政务信息公开目录。政务信息公开目录主要由类别、公开内容、公开方式、公开时限组成。

　　政务信息共享体系由政务信息共享领域、共享部门、共享内容、共享方式、共享程序等组成，核心是政务信息共享目录。要围绕特定主题建立政务信息共享目录，如食品安全、突发性公共事件应急响应、流动人口管理等。

　　政府掌握的数据可以分为基础数据和专题数据两大类。信息化主管部门与某类基础数据密切相关部门可以共同组成一个工作组，负责该类基础数据库建设。专题数据可根据政府行政许可项、办事目录进行梳理，由各行政部门自行负责建设。政务信息资源目录与交换体系建设由信息化主管部门负责，政务信息采集与更新由各行政部门负责。

　　5.技术架构

　　技术架构由4个技术域、14个技术类和55个技术组件构成，其中4个技术域是指电子化服务技术域、技术平台域、通用技术域以及信息共享和业务协同域，如表3-6所示。

　　表6 电子政务技术架构

　　信息化主管部门负责电子政务网络规划、建设和管理。对电子政务硬件进行管理，关键是制定一个各部门电子政务硬件配置规范以及硬件运行维护的管理办法。对电子政务软件进行管理，关键是制定一个各部门电子政务软件选型规范以及软件运行维护的管理办法。

　　信息化主管部门负责电子政务信息安全建设的总体规划，协调与技术指导。保密机关负责电子政务信息安全保密工作，密码管理机关负责密码管理工作，公安机关负责网络信息安全监控及有关案件调查工作。

　　6.架构管理

　　电子政务管理架构包括法律法规、标准规范、管理体制三大部分。电子政务法律法规主要分为政策意见类、项目管理类、政务公开类、信息安全类、应用管理类、信息资源类、发展规划类等。电子政务标准规范主要分为综合类、管理类、信息资源类、工程技术类等。

　　在设计省市电子政务总体框架时，建议在省市政府首脑的直接领导下，信息化主管部门联合政府办公厅/室、编办、法制办等部门组成电子政务总体框架工作组。组长由信息化主管部门主任担任，副组长由政府办公厅/室主任、编办主任、法制办主任担任，成员来自信息化主管部门、政府办公厅/室、编办、法制办、第三方专业机构以及其他行政部门指定的联络员。电子政务总体框架要根据新形势、新情况及时进行修订，使版本不断升级。

　　四、电子政务战略规划

　　1.电子政务发展战略

　　2016年7月，中办、国办印发了《国家信息化发展战略纲要》，提出“深化电子政务，推进国家治理现代化”。适应国家现代化发展需要，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。持续深化电子政务应用，着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题，以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　（1）服务党的执政能力建设。推进党委信息化工作，提升党委决策指挥的信息化保障能力。充分运用信息技术提高党员、干部、人才管理和服务的科学化水平。加强信息公开，畅通民主监督渠道，全面提高廉政风险防控和巡视工作信息化水平，增强权力运行的信息化监督能力。加强党内法规制度建设信息化保障，重视发挥互联网在党内法规制定和宣传中的作用。推进信息资源共享，提升各级党的部门工作信息化水平。

　　（2）提高政府信息化水平。完善部门信息共享机制，建立国家治理大数据中心。加强经济运行数据交换共享、处理分析和监测预警，增强宏观调控和决策支持能力。深化财政、税务信息化应用，支撑中央和地方财政关系调整，促进税收制度改革。推进人口、企业基础信息共享，有效支撑户籍制度改革和商事制度改革。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提供更加优质高效的网上政务服务。

　　（3）服务民主法治建设。建立健全网络信息平台，密切人大代表同人民群众的联系。加快政协信息化建设，推进协商民主广泛多层制度化发展。实施“科技强检”，推进检察工作现代化。建设“智慧法院”，提高案件受理、审判、执行、监督等各环节信息化水平，推动执法司法信息公开，促进司法公平正义。

　　（4）提高社会治理能力。加快创新立体化社会治安防控体系，提高公共安全智能化水平，全面推进平安中国建设。构建基层综合服务管理平台，推动政府职能下移，支持社区自治。依托网络平台，加强政民互动，保障公民知情权、参与权、表达权、监督权。推行网上受理信访，完善群众利益协调、权益保障机制。

　　（5）健全市场服务和监管体系。实施“多证合一”、“一照一码”制度，在海关、税务、工商、质检等领域推进便利化服务，加强事中事后监管与服务，实现服务前移、监管后移。以公民身份号码、法人和其他组织统一社会信用代码为基础，建立全国统一信用信息网络平台，构建诚信营商环境。建设食品药品、特种设备等重要产品信息化追溯体系，完善产品售后服务质量监测。加强在线即时监督监测和非现场监管执法，提高监管透明度。

　　（6）完善一体化公共服务体系。制定在线公共服务指南，支持各级政府整合服务资源，面向企业和公众提供一体化在线公共服务，促进公共行政从独立办事向协同治理转变。各部门要根据基层服务需求，开放业务系统和数据接口，推动电子政务服务向基层延伸。

　　（7）创新电子政务运行管理体制。建立强有力的国家电子政务统筹协调机制，制定电子政务管理办法，建立涵盖规划、建设、应用、管理、评价的全流程闭环管理机制。大力推进政府采购服务，试点推广政府和社会资本合作模式，鼓励社会力量参与电子政务建设。鼓励应用云计算技术，整合改造已建应用系统。

　　2.电子政务规划编制内容

　　电子政务规划内容一般包括电子政务发展现状和形势分析、总体思路、主要任务、重点工程和保障措施等。

　　电子政务发展现状和形势分析是指梳理电子政务发展现状和成绩，找出存在的问题及产生问题的原因，分析今后电子政务发展面临的形势。

　　总体思路包括今后一段时间电子政务发展的指导思想、基本原则和发展目标。指导思想要清晰，要具有较强的指导作用。原则要精炼，如统筹规划、注重实效。发展目标包括总体目标和具体目标，要尽可能提出一些量化目标。发展目标既不能定得太高，也不能定得太低，而是要与政府工作发展要求相结合。

　　主要任务可以从政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能考虑总体建设内容，从基础设施、应用系统、信息资源开发利用、内部管理、公共服务、信息安全等方面考虑具体建设内容。例如，在经济调节方面，主要建设宏观经济基础信息库、宏观经济决策支持系统、财政管理信息系统、税务管理信息系统等；在市场监管方面，主要建设工商（物价）监管信息系统、质量监管信息系统、食品药品监管信息系统、安全生产监管信息系统等；在社会管理方面，主要建设突发事件处置和应急指挥系统、劳动保障信息系统等；在公共服务方面，主要建设政府公众网站、呼叫中心、在线审批系统、司法行政服务信息系统、公共医疗卫生服务信息系统、教育服务信息系统、气象信息服务系统、社区信息服务平台等。

　　重点工程根据主要任务来定，要具有可实施性。每个重点工程可以包括若干个具体项目。重点工程要明确建设目标、建设内容、建设周期、经费预算、牵头部门等。

　　保障措施主要包括组织管理、标准规范、人才队伍、资金投入等方面。例如，电子政务建设必须理顺管理体制、工作机制，形成合力，有序推进。要及时组织编制、出台电子政务标准规范，提高工程项目质量，促进互联互通。要加快不同层次的电子政务人才培养，发挥高校、专业培训机构的力量。要建立多元化的电子政务建设投融资渠道。

　　3.电子政务规划编制流程

　　电子政务规划编制一般包括选择编制单位、启动、调研、编制初稿、评审、修改、定稿和发布等阶段，如图4所示。

　　图4 电子政务规划编制流程

　　电子政务规划既可以由信息化主管部门自行编制，也可以委托第三方专业机构编制。在选择第三方专业机构时，要综合考虑其行业背景、相关项目成功案例、项目团队研究实力、项目需求理解、报价等。

　　选定电子政务规划编制单位以后，要召开项目动员会。由于电子政务规划涉及多个行政部门，行政部门的参与程度往往决定规划内容的合理性。只有各个行政部门积极参与，充分了解他们的需求，才可能编制出可操作性高的规划文本。为此，可以由信息化领导小组组长担任项目领导小组组长，由信息化主管部门领导担任项目执行小组组长，第三方专业机构领导担任项目执行小组副组长，信息化主管部门和第三方专业机构抽调人员组成项目执行团队。

　　编制电子政务规划一定要做好调研工作。第一手资料可以通过单独面谈、电话访谈、集体座谈、问卷调查等方式获得，第二手资料可以通过用网络搜索引擎搜索、图书馆资料文献借阅、电子期刊文献检索、向其他单位索取有关资料等方式获得。设计好的访谈提纲和调查问卷非常重要，因为访谈提纲和调查问卷设计得好，调研效果才理想，而调研效果直接影响规划编制质量。

　　项目承担单位在调查研究、资料分析的基础上，着手编制电子政务规划文本初稿。初稿完成后，信息化主管部门要召开规划初稿审查会，对初稿提出修改意见。项目承担单位根据审查会意见对规划初稿进行修改。接着，信息化主管部门召开项目评审会，信息化领导小组成员、评审专家参加，对规划文本提出修改意见。项目承担单位根据评审会意见完成修改后，由项目领导小组组长决定是否可以定稿。如果不能，继续修改直至可以定稿。定稿后，电子政务规划文本就可以以政府文件形式发布，各有关部门遵照执行。

　　4.电子政务规划编制方法

　　常用的电子政务规划编制方法有SWOT分析法、利益相关者分析法和标杆分析法。

　　（1）SWOT分析法

　　SWOT分析法是由旧金山大学的管理学教授韦里克于20世纪80年代初提出来的。所谓SWOT分析，就是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势(Strength)、劣势(Weakness)、机会(Opportunity)和威胁(Threat)等，通过调查列举出来，并依照矩阵形式排列，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论，而结论通常带有一定的决策性。运用这种方法，可以对研究对象所处的情景进行全面、系统、准确的研究，从而根据研究结果制定相应的发展战略、计划以及对策等。因此，SWOT分析法常常被用于制定发展战略。

图5 SWOT矩阵

　　SWOT分析主要包括分析环境因素、构造SWOT矩阵、制定行动计划三个步骤。首先运用各种调查研究方法，分析本地区或本部门所处的各种环境因素，包括外部环境因素和内部环境因素。外部环境因素分为机会因素和威胁因素，它们是外部环境对本地区或本部门的发展有直接影响的有利和不利因素，属于客观因素。内部环境因素包括优势因素和劣势因素，它们是本地区或本部门在其发展中自身存在的积极和消极因素，属主观因素。

　　然后将调查研究得出的各种环境因素根据轻重缓急或影响程度进行排序，构造SWOT矩阵。一般将那些对本地区或本部门发展有直接的、重要的、巨大的、深远的影响因素优先排列出来，而将那些间接的、次要的、少许的、短暂的影响因素排列在后面。

　　在完成环境因素分析和SWOT矩阵的构造后，就可以制定出相应的行动计划。制定行动计划的基本思路是：发挥优势因素，克服劣势因素，利用机会因素，化解威胁因素；考虑过去，立足当前，着眼未来。运用系统分析的综合分析方法，将排列与考虑的各种环境因素相互匹配起来加以组合，得出一系列本地区或本部门未来发展的可选择对策。

　　（2）利益相关者分析法

　　电子政务利益相关者一般包括政府官员、IT厂商、企事业单位和社会公众用户。由于这些利益相关团体所代表的利益不同，他们的期望必然有所不同。这就需要规划编制者了解和分析不同利益相关团体的期望，并根据他们的权力给出各自的权重。

　　估计利益相关者期望的重要性需要在以下3个问题上做出判断：每个利益相关团体的期望对规划编制单位的重要性如何；他们是否有能力使规划编制单位重视其期望；利益相关者的期望对未来电子政务发展战略可能的影响。确定利益相关者的位置有两种方法：权力-动力矩阵和权力-利益矩阵。前者用来确定在发展新战略时如何引导政治权力，后者用来确立规划编制单位与利益相关者的关系和策略。

　　权力-动力矩阵指出各利益相关者的位置，分析出在新战略发展过程中在哪儿应该引入“政治力量”。最难应付的是D区那些团体，因为它们的观点很难预测。C区的团体可能会通过管理人员的参与过程来影响战略，这些管理人员同意他们的观点并建立那些代表他们期望的战略。虽然A区和B区的利益相关者权力很小，但这并不意味着它们不重要。这些利益相关者的积极支持本身，会对权力更大的利益相关者的态度产生影响。

　　图6 利益相关者分析矩阵

　　权力-利益矩阵根据利益相关者与其持有的权力的关系，以及从何种程度上表现出对组织战略的兴趣对其分类。这个矩阵指明了组织需要建立的与各利益相关者之间的关系的种类。在制定和发展新战略的过程中，应重点考虑主要角色（D区）是否接收该战略。那些最困难的利益相关者经常是C区的利益相关者，虽然这些利益相关者总的来说是相对被动的，但要注意利益相关者影响战略的方式受特定事件的影响，即特定事件促使他们对战略产生影响。因此，全面考虑利益相关者对未来战略的可能的反应非常重要。如果低估了他们的利益，他们突然重新定位于D区并且阻止采用新战略，那么情况就会很糟。类似地，需要正确地对待B区中利益相关者的需要，主要通过信息来满足。在影响更有权力的利益相关者的态度时，他们是非常重要的联盟。

　　（3）标杆分析法

　　标杆分析法（Benchmarking）是指将本地区或本部门的电子政务建设情况与电子政务最佳实践进行比较，从而提出行动计划，以弥补自身的不足。电子政务标杆分析的主要内容包括基础设施、应用系统、信息资源开发利用、信息安全、组织管理、资金投入等各个方面。

　　标杆分析法有助于政府部门发现与其他部门在电子政务方面存在的差距。通过对电子政务先进单位进行标杆分析，可以从电子政务先进单位那里得到有价值的经验，用于改进本地区或本部门的电子政务建设工作，建立起相应的赶超目标。作跨行业的技术性的标杆分析（如电子政务与企业信息化进行对比分析），有助于促进信息技术跨行业渗透。

　　电子政务标杆分析法可以分为战略层标杆分析、操作层标杆分析和管理层标杆分析三个层次。战略层标杆分析是将本地区或本部门的电子政务发展战略与先进地区或部门的电子政务发展战略进行比较，找出成功战略中的关键因素。操作层标杆分析主要集中在比较信息基础设施、应用系统、信息安全、公共服务等方面的差异性。管理层标杆分析则主要从组织管理、标准规范、人才支撑、资金投入等方面进行比较。

　　标杆分析法还可以分为针对竞争对手的标杆分析和瞄准一流单位的标杆分析。前者一般仅限于同一区域或同一系统的部门，其目的主要是发现竞争对手的优点和不足，针对其优点，取长补短；根据其不足，选择突破口。而后者的范围就要广得多，可挑选任何电子政务绩效优良的地区或部门，其好处是更能博采众长。另外，由于不存在竞争关系，交流信息的障碍少。

　　实施标杆分析法的主要步骤有确定内容、选择目标、收集分析数据、确定行动计划、实施计划和跟踪结果。首先要确定进行标杆分析的具体项，选择具体的标杆分析对象。通常，竞争对手和行业领头羊是标杆分析的首选对象。然后收集资料，充分了解标杆单位的做法。最后确定缩短差距的行动目标和应采取的行动措施，这些目标和措施必须融合到今后工作部署或计划中，并定期评估达到目标的程度。如果没有达到预期目标，就需要修正行动计划。

　　电子政务

　　电子政务（Electronic Government，E-Government）的概念源自1993年美国总统执行办公室发布《运用信息通信技术再造政府》，该报告强调政府应运用信息通信技术(ICT)提高行政效率。