二、国家治理方式的转变：从单向控制、代议互动到数字协商
种种证据表明，人类社会的发展史，就是一部从弱连接状态到强连接状态、从低度信息化向高度信息化逐步演变的历史过程，未来的时代更是一个以人机互动、高度智能化为主导特征的崭新时代。传统上，由于我们的社交圈子、活动半径和互动密度都比较小且固定，有关我们社会生活和政治运行的信息通常都是地域性、粗略性和稀疏性的，加之数据采集和数据分析手段的限制，很多时候政治决策和社会运行管理要么是建立在单个事件研判、甚至是历史经验直觉的基础上，要么是以分析小体量结构化数据、阐述平均规律或概率事件为主，诸如我们耳熟能详的“人均GDP”、“人均占有量”、“人口密度”以及“基尼系数”等。显见，这些根植于传统社会形态的国家治理决策，是由当时的社会生产力水平和信息采集手段所决定的。在有限获取数据和有限提取信息的条件下，有关社会管理的诸多决策通常只能专注于问题的某一侧面而无法顾及全局，有时甚至无法洞悉和还原事件的本来面目，在此情形下，会经常性的出现政府宏观指导与微观社会问题之间相脱节的决策偏差。
毋庸讳言，当代社会的复杂程度和演进速度已远超农业时代和工业时代，我们正在遭遇新的生活方式、置身于新的数字决策环境。一个显而易见的事实是，在网络化的社会生活中，我们每个个体早已不再是可以特立独行的社会存在，而是彼此互动又相互影响，诸如恐慌、泡沫、游行和动乱等也早已不再是地域性的可控社会现象，而是变得越来越像传染病那样骤然爆发、迅速传导且四下蔓延；决策的本质越来越偏离传统的“理性抉择”与“精英共识”，越来越滑向社会网络中的多变量扰动与信息聚合。显而易见，社会形态的改变已经使得我们每个人的决策根植于更宽广的社会信息网络之中，使得我们每个人正在演变成为整个社会决策的一个有机组成部分；有关社会运行管理的政策产出越来越体现为不同民意之间的妥协而不是精英之间的共识。就此而言，数字社会是一种全新的社会形态，数字政府作为一种新型国家治理方式，其变化也主要体现为以下三方面：第一，社会生活的全面“信息化”与“网络化”。由于信息采集技术的进步和信息存储成本的降低，我们的社会生活越来越具有高频互动性，同时我们的日常行为也越来越具有可记录性、可监测性和可预测性，“人正在成为一切数据足迹的总和，人们的一切行为都以数据的形式被记录、被储存和被处理”；第二，政府服务的“智能化”与“精准化”。政府各部门数据日趋融通、开放和具有可计算性，使得政府服务由以前粗放式管理日趋转向针对具体个人、具体问题的精准化治理;第三，信息传播的“扁平化”与“多中心化”。在社会生活中信息的生产与流动不再局限于精英之间，而是每个具备一定信息技术能力的社会个体都可以成为信息的生产者、传播者和消费者，从而使得知识和信息资源有可能在社会全体成员之间自由流动，也从而使得有关社会公共问题的治理走向多主体参与和多主体协商。
党的十八大明确提出，要进一步推进和完善协商民主。2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》更是强调，要在广泛和多层次的领域推进协商民主：政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、社会协商、基层协商等等，协商民主正以前所未有的各种方式广泛展开。由于社会形态的演变，正在形成的数字化社会使得传统的“精英政治”与“代议制民主”正在遭遇近乎全民化的“数字参与”和“数字协商”之挑战，越来越多的社会治理已不再局限于“精英共识”或“代议决策”，而是直接通过网络互动产生“社会压力”，并为了达成“社会共识”而使更多人员参与其中。放眼未来，伴随着社会生活“网络化”和“数字化”进程的持续推进，数字政府也必将取代政府的传统形式，成为新的政府管理和服务形态。可以说，互联网思维下的协商民主更加接近于一种主客体互换的思维，更加倡行融合共生的协商理念，其社会治理的内在精髓是——“共商共建共享”。
三、数字政府治理：从统计管理、数据融通到智慧服务
传统的农业社会和工业社会的政府职能主要以统计管理为主，目标是为统治者和精英决策层提供决策数据与信息支撑，而信息社会的政府职能则以数据融通和提供智慧服务为主，着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题，确保信息数据在政府与社会、市场及公民之间畅通，以更好地提供基于个性化的政府服务，以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化。二者最大的不同点在于，前者主要力图管控社会，后者则主要谋求服务社会。从“统计政府”到“数字政府”的转变，既是人类技术进步的客观结果，同时也体现了人类社会治理理念的巨大转变。具体来讲，所谓“数字政府”并非仅仅是指政府办公流程的“数字化”和政务处理的“电子化”，其真实含义更多是指政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。就此而言，它至少包含以下两方面含义：其一，政府内部通过数字战略的实施，打通政府各部门、各层级之间的信息孤岛，建立起基于政府内部数据融通的高效办事网络，节省社会交易成本；其二，政府对外通过开放数据战略的实施，促进社会公共信息在社会成员之间的共享与可获取，从而释放数据活力、推进社会稳定与繁荣。整体上，建设“数字政府”是数字化时代社会成员对政府服务的更新更高要求，同时也是政府对社会演进到数字形态的自我适应与改变，其目标旨在加强政府与公众之间的联系，真正实现政府以民为本、以人为中心的社会公共服务价值。
那么，随之而来的问题便是如何构建我国数字政府治理体系。如果说传统社会以“精英政治”和“官僚制”为中心的社会治理模式适应了当时权力集中与信息传播范围有限的社会形态，满足了当时社会生产、生活中人们对权威和知识的渴求，那么在网络化和数字化的今天，不仅信息正在变得人人可得，而且以往“权威”的知识生产和传播效应也在急剧降低，信息化正在拉近各类人群之间的知识差距，“点对点(point-to-point)”的人际互动正使得社会组织形态由过去的垂直管理转变为分散管理型态，未来社会更加趋近一个信息均质化流动的数字社会。在这样一个信息均质化社会中，“网上聊天使得公民可以实时和政府官员互动；在线讨论鼓励公民表达并参与讨论公共问题；在线调查辅助政府收集民意”。不仅人人有机会获取所需要的社会生活信息，而且人人也可以生产信息并传播所创造的知识，当然借助技术手段的支撑也可以更容易地提出自己的政治诉求和社会需求，以至于技术驱动下的政府很难恪守传统意义上的“知识生产中心”和“信息传播中心”角色，而是日渐转型为“社会多样需求信息的汇集中心”与“智能化分析服务中心”。简言之，在信息社会形态下，政府的角色不再仅仅是“由内而外”发布指导性意见的权威管理者，而是渐趋“由外而内”的社会信息融通者和智慧型社会公共服务者。
仅就这一点而言，“数字政府”所要转变的不仅仅是政府现有的工作方式，而更根本的是重塑政府的公共服务理念，即从社会公众的角度出发考虑他们需要什么、想要什么，然后设计和提供相应的政府服务，并努力去减少公众与政府打交道时所产生的摩擦和痛点，让他们享受更加便捷的生活。由此，“数字政府治理”的核心目标在于推进以公众为中心的公共服务，在提高管理效率的同时改善服务体验，促进公众与政府的良性互动。当然，在建设智慧型政府、推动开放政府数据的过程中，政府不仅要考虑服务的便捷性，更要做好数据安全与隐私保护工作。数字服务质量不仅决定各级政府及其部门的信誉，同时也影响着公众对政府提供数字化服务的信任度。
总而言之，“数字政府治理”是一个全新的治理理念与治理方式，各国政府及国际社会都面临着全球数字化所带来的“内忧外患”的巨大挑战。习近平主席在乌镇第二届互联网大会上提出的构建全球网络空间命运共同体的“五点主张”，已为“数字政府治理”的内涵和外延指出了方向：第一，加快全球网络基础设施建设，促进互联互通，让更多发展中国家和人民共享互联网带来的发展机遇;第二，打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴，推动世界优秀文化交流互鉴，推动各国人民情感交流、心灵沟通;第三，推动网络经济创新发展，促进共同繁荣，促进世界范围内投资和贸易发展，推动全球数字经济发展;第四，保障网络安全，促进有序发展，推动制定各方普遍接受的网络空间国际规则，共同维护网络空间和平安全;第五，构建互联网治理体系，促进公平正义，应该坚持多边参与、多方参与，更加平衡地反映大多数国家意愿和利益。可以看出，习近平主席提出的“五点主张”既是中国参与全球治理体制变革的重要内容，也是建立全球数字秩序的原则和准则，与中国政府倡导的全球治理理念一脉相承。早在2015年10月12日，中共中央政治局举行第二十七次集体学习，习近平总书记就已经提出，“随着全球性挑战增多，加强全球治理、推进全球治理体制变革已是大势所趋。”他指出，“要推动全球治理理念创新发展，积极发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点，继续丰富打造人类命运共同体等主张，弘扬共商共建共享的全球治理理念”。这是中国首次在公开场合明确提出“共商共建共享”的全球治理理念。“共商共建共享”构成了加强全球治理、推进全球治理体系与治理能力现代化的系统链条：共商，就是集思广益，由全球所有参与治理方共同商议;共建，就是各施所长、各尽所能，发挥各自优势和潜能并持续加以推进建设;共享，就是让全球治理体制和格局的成果更多更公平地惠及全球各个参与方。换言之，以互联网为代表的新技术拓展了国家治理和全球治理的领域和内容，并为其提供了可资利用的手段。“数字地球”已将人类社会连成一体，当今的政府治理必须站在全球一体化的高度上，突破民族国家疆域的限制，着力打造与全球治理理念与治理体制相适应的数字政府治理体系。换句话说，数字政府治理体系的建构与全球治理体制变革要做到关联互嵌，实现某种程度上的动态同构。
全球范围内建设数字政府、利用信息化技术推动经济发展和提升社会治理水平正成为历史大潮，有关发达国家相继制定实施数字政府战略性文件，我国也应以“系统性、整体性、协同性”为理念，以信息化驱动现代化为主线，着力提高信息化水平;并在“共商共建共享”的全球治理理念下，协同一切力量，打造数字政府并完善数字政府治理体系。
第一，提高政府数字化治理水平，加强数据整合，保障数据安全。完善政府及各部门信息共享机制，建立国家治理大数据中心，加强社会治理数据共建共享，提高监测和预警能力，有效应对各种常态情况和突发状况。在某种程度上，作为一种新兴数字技术，大数据应用的确能够揭示传统技术方式难以处理和展现的关联关系，应加快政府信息平台整合，消除信息碎片，推动数据资源向社会开放。但是，大数据的特质也可能带来大的安全问题和大的社会风险，因为“大真实毕竟不是真真实，倘若真实数据不被认同，错误数据擅加利用，无论是对公民隐私和权利，还是对政府管理和决策，其负面影响都将是致命性的打击，由此可能引致的社会政治和经济秩序的混乱也是需要警惕的。”为此，政府需要在增强数据安全性和公信力方面做出努力，在打造精准治理、多方协作的社会治理新模式上下足力气，以促进政府监管和社会监督的有机结合，有效调动社会力量参与政府治理的积极性。
第二，增强数字协商治理能力，提升政府公共服务水平，推动民众参与治理。进一步推进政务信息公开，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提供更加优质高效的网上政务服务，利用数字技术洞察公民需求，优化资源配置。把信息政府、一站式政府、智慧政府、互联网+政府作为在其不同发展阶段的关注重心和目标追求，不仅可以丰富服务内容，拓展服务渠道，扩大服务范围，提高服务质量，而且还可以推进政府职能下移和加强政民互动，保障公民知情权、参与权、表达权、监督权，利用信息化手段完善群众利益协调、权益保障机制，完善一体化公共服务体系，促进公共服务从独自办事向协同治理转变，形成全民参与、数字协商的治理机制。
第三，参与全球数字治理体制建构，推进互联网全球治理“中国方案”，创新人工智能全球治理机制。互联网作为全球数字体系的基础，是推动信息时代全球一体化和网络化的关键。长久以来建立在多利益相关方治理模式基础上的互联网全球治理体制，虽然在一定程度上能够有效解决技术层面的治理问题，但约束性不足却使其难以应对数据安全、网络主权等重大问题。针对这一挑战，习近平主席在“乌镇大会”上提出建设“多边、民主、透明”的互联网全球治理“中国方案”，这既是推动互联网全球治理体制变革的需要，也是完善我国数字政府治理体系的必然要求。另一方面，信息时代技术发展与社会变革速度的加快，使得新议题治理成为建设数字政府的重要内容，当前尤其要高度关注人工智能带来的治理挑战。“人工智能是影响面广的颠覆性技术，可能带来改变就业结构、冲击法律与社会伦理、侵犯个人隐私、挑战国际关系准则等问题，将对政府管理、经济安全和社会稳定乃至全球治理产生深远影响。”要建立健全人工智能开发和应用的法律法规、伦理规范和政策体系，构建人工智能安全评估体系和管控体系，重视人工智能伦理方面的基础理论问题研究，建立多层次价值判断结构及人机协作的伦理约束框架;并积极参与人工智能全球治理，加强机器人异化和安全监管等人工智能重大国际共性问题的跨学科研究，以深化中国在人工智能法律法规、国际规则等方面的国际合作，共同应对全球性挑战。
四、结语
综上所述，当今世界，信息技术日新月异，以数字化、网络化、智能化为特征的新一轮信息化浪潮已经兴起。没有信息化就没有现代化。以信息化驱动现代化，建设信息强国，是落实“四个全面”战略布局的重要举措，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。信息技术的不断革新不仅改变了人们传统的工作、学习、生活和娱乐方式，同时也在改变着国家和政府的存在形式。人类社会的生产力发展和科学技术进步，先后催生了三种基本社会形态：农业社会、工业社会和信息社会。农业社会的治理表现为方式上的粗放、简单，形式上的单一、随意，这也主要受到当时生产力发展水平和科技能力低下的制约。工业社会治理手段上更加丰富、复杂，形式上更加科学、系统，这也同样取决于工业社会发达的生产力和科技水平，以及稳定的制度化的社会结构。信息社会是一种超越了农业社会和工业社会的社会形态，根本原因在于数字化水平和信息流冲破了国家和社会的既有结构。数据和信息不但成为社会关系和社会生活的基础，并已成为社会关系和社会生活本身;不但是公共治理的基础，且已经成为公共治理本身。在这个意义上，政府难以抗拒地必然走向数字政府并逐渐呈现出“智慧”政府的状态。就此而言，政府要以超越技术思维和传统管理思维的胸怀和高度，看待数字治理问题，将治理的数字化进程和数字政府本身看作是一种革命性变革。在这个意义上，数字政府是数字社会和数字国家应有的治理形式，建立一个统合的、无障碍的、持续改进的数字政府是人类社会数字化进程的必然要求。换言之，一定社会的生产方式决定社会生活、政治生活和精神生活的一般过程，正在迅速形成的数字社会也就必然要求与之相适应的数字政府这一治理形式以及相应的治理职责。
