专家专栏

　　政府是信息资源的最大拥有者，也是政府信息的收集者、生产者、使用者、发布者，充分开发和利用政府所拥有的信息资源，实现高度共享，是发展经济和推动社会进步的重大举措。但长期以来，政府资源共享一直是社会各界不断呼吁却没能解决的问题。症结在那里？本人认为，缺乏对政府信息资源管理的有效手段是造成资源不能共享的主要原因之一。近几年，电子政务建设发展迅猛，突出表现在对技术手段的投资上，现在电子网络和计算机已普及到政府的各个部门，信息技术的应用环境，尤其是硬件环境已经不是信息资源共享的瓶颈，但信息共享的问题并没有因为技术手段的建立而得到根本的解决，当前重复建设、“信息孤岛”的弊端和问题已成为实现信息共享的突出障碍，实践证明单纯依靠技术手段是不能实现信息资源共享目标的,这是因为信息资源共享是系统性工作的目标，除了技术条件外，还要有其它方面的保障条件。政府信息资源有着深刻的内涵和广阔的外延，它包括信息内容资源和收集、处理、传输、发布、使用、储存信息内容的技术、设备、网络以及人才等资源。开发和利用这种资源是一个庞大的系统工程，是系统性的管理课题。因此，建立政府信息资源管理体系是非常必要的。一是有利于资源的合理配置。从信息资源的经济学特征来看，有效配置信息资源是十分必要的。当前高速信息网络环境是信息资源存贮、传输和被开发利用的主要环境，在高速信息网络环境下，信息流通的时间和空间阻隔基本上被打破，信息资源开发利用比以往任何时候都更显方便。但另一方面，信息资源开发利用对相关技术、设备的依赖性也更加突出，并会导致信息资源向某一局部或区域过度集中，进而产生“信息富裕”和“信息贫穷”两极分化的现象，一方面是数据大户手里的数据大量积压，另一方面是广大用户存在对数据的强烈渴求。信息资源配置不合理，在相当程度上制约了我国经济和社会的进步。由此可见，信息资源与其他经济资源一样，不能放任自流，需要通过一定的管理手段对其进行有效配置。二是有利于避免重复建设。目前，我国部门和地区之间信息共享的制度和机制尚未建立，导致了大量低水平的重复工作，低水平重复建设。这种建设行为，尤其是政府信息资源的重复建设，都是财政投资，给国家造成了巨大的浪费。从全局和整体的利益出发，也需要对政府信息资源建设进行全面的管理。三是有利于信息资源共享。政府信息资源是国家资源，是全社会的公共资源和公共财富，实现政府信息资源共享是开发和利用信息资源的出发点和落脚点，用系统思想和方法，从技术、经济和人文各个方面对现有政府信息资源进行整合，实行统筹规划，全面管理，是合理配置信息资源，防止重复建设，最终实现政府信息资源共享的有效手段。

　　近年来，济南市信息资源开发利用取得了很大进展，信息资源有了较多的积累,但也出现了信息不能共享的一些问题和弊端。加强对政府信息资源管理的研究，尽快建立和完善济南市政府信息资源管理体系，对于充分开发和广泛利用政府信息资源具有很重要的意义。

　　二、建立济南市政府信息资源管理体系的构想

　　政府信息资源的建设由过去的以技术为中心转向以信息资源管理为中心，已成为我国今后发展的趋向。信息资源管理应该“管什么”和“怎样管”，明确政府信息资源的管理目标、任务和管理的内容及方法，是我们需要面对和研究的重要课题。根据目前国内外研究的成果，结合国内先进城市的经验和济南市的实际，对建立济南市政府信息资源管理体系提出如下构想：

　　（一）明确政府信息资源管理目标及任务

　　政府信息资源的具体管理目标：一是对政府信息资源进行综合管理，提高政府对信息资源的开发利用效率；二是充分开发政府管理经济和社会事业所需的信息资源，应尽量减少重复开发，使政府信息资源开发利用费用降至最小；三是保证政府信息资源的真实性、准确性、科学性、适用性，以求极大提高政府决策的正确性，满足日益增长的社会需求；四是大大提高政府工作的效率和效能。

　　为实现上述目标，政府信息资源管理的主要任务：一是大力提高政府部门工作人员对信息资源的认识，增强开发政府信息资源的紧迫感。二是提高政府信息资源的采集、处理、利用和交流的能力，实现政府信息资源共享和决策科学化，大大提高政府效率和效能以及为人民服务的水平。三是最大限度地降低政府信息活动成本，使政府信息的生产最经济，信息的分配最有效，使社会对政府信息的使用最容易和最方便，政府信息的效用得到最大的发挥。四是保障国家信息安全，一方面有义务向公民发布非密的公众信息，满足公民的“知”的权利，同时又有责任确保国家机密不至流失，国家利益不至受到损害。

　　（二）建立政府信息资源管理体系的架构

　　1、政府信息资源计划的管理

　　开发和利用政府信息资源是一项动态的长期的工程，必须有计划地进行开发建设。政府信息资源发展计划可分为中长期计划和年度计划。中长期计划为战略计划，最多不超过五年，战略计划是一个滚动计划，需要每年进行评估和修订。年度计划为本年度可实施的项目计划，必须有明确的目标和任务。无论是中长期计划和年度计划，都必须特别强调和注意动态平衡发展，而且要特别注意跨部门之间协调，从而保证整体上的最佳效益。

　　2、政府信息资源规制的管理

　　政府信息资源是公共资源，必须坚持统一规划和规范组织的建设原则。法规是保障有效开发政府信息资源信息的重要武器，与政府信息资源管理相关的法规涉及的范围相当的广泛，包括政府与政府的关系，政府与企业的关系，政府与公民的关系。市政府法制部门应根据发展实际，及时制定适用的政府规章，以规范政府信息资源的建设。整合政府部门的资源是保障资源共享的基本途径，对政府信息资源进行整合，往往涉及部门之间的利益冲突，在有些情况下，需要通过法规强制执行。

　　3、政府信息基础设施的管理

　　政府信息资源涉及国家利益和安全，政府信息基础设施必须独立于城市信息基础设施之外，作为一个整体来加以考虑。政府信息基础设施的建设既要从长远出发，又要避免设备的闲置和浪费，因而，必须充分论证，审慎规划，制订政府信息资源基础设施的总体架构，必须强行制止脱离总体架构的所有建设。安全性是政府信息基础设施建设必须优先考虑的因素，政府信息基础设施要按照政务外网和政务内网，两网实现物理隔离的要求进行建设，即一套公开的，面向公众的系统和一套完全封闭的，政府内部使用的系统。

　　4、政府信息内容资源的管理

　　一切形式的政府信息，包括印刷品、音像制品、电子文件等，都是政府信息内容资源，在其整个生命周期都应予以妥善地管理。政府各部门需要的信息应该只采集一次，而且应该在最接近信息源的地方进行。为此，需要制定“政府公开信息目录”和“数据/信息标准”，形成统一的采集与应用的规范。所有的政府信息都应该有相应的行政管理，明确政府各部门的分工，在政府信息的采集过程中要特别注意隐私的保护和信息的安全。采集到的信息应按照政府应主动公开信息的规定向公众提供，实现信息的共享。

　　5、政府网络应用信息系统的管理

　　政府信息网络的应用系统必须保障互联、互动和共享。对具有相同的功能或类似的处理流程的应用信息系统，应该组织统一的系统开发，使所有的政府部门共享。有些不能在系统层级上共享的应用系统，也可以采取“模块”的形式促进应用信息系统的共享，也可以组成统一的队伍，开发出一批“开发工具”，供各级政府部门开发专门的应用系统使用。由于政府信息的应用系统有许多的相似性，从节省人力物力资源和有利于系统的维护和更新出发，应该逐步地实现标准化、模块化，最大限度的实现应用信息系统的共享。

　　6、政府采用信息技术的管理　

　　政府各部门采用的信息技术，要通过政府的技术政策、规范和标准加以管理。一方面是为了保证政府信息和应用系统的“可共享性”和“可兼容性”；另一方面，也是为了保证采用的都是适用和成熟的技术，避免在技术上形成错误的决策，导致国家财产遭受损失。由于信息技术的发展非常迅速，政府信息化的技术政策也必须是动态的，发展的，至少每年应该调整一次，并对外公布。政府信息技术的更新应该以“效益”为目标，同时兼顾技术的先进性，费用的合理性和替代现有设备时技术的简易性。　　

　　7、政府信息资源建设项目的管理　　

　　政府必须对政府信息化的投资项目实施严格的管理。各个政府部门在信息资源建设上要服从市财政预算，市政府主管部门根据平衡发展情况和需求分别制定部门投资的控制指标。要明确政府信息化工程的审批权限，比照其它的工程项目的审批办法，在初期审批时应该从严。对工程项目进行最后审批之前，该项目必须通过国家认可的第三方所组织的技术评审。项目必须有详细的工作计划和风险评估，必须有明确的实施计划。项目的执行单位和技术队伍必须通过国家组织的资格审定，在执行项目的过程中，必须有具备质量监理资格的第三方单位进行项目监理。项目采购由政府采购部门按规定的招投标办法办理，采购过程应该完全透明。工程项目的管理必须重视中期评估，问题严重或者无法达成既定目标的项目应立即中止投资。

　　8、政府信息资源安全的管理　

　　政府信息安全性是至关重要的，政府信息安全管理的首要问题是确定政府信息拥有者的安全职责范围。对每一类重要的政府信息，都必须对其安全性作出定义，划分安全级别。同时，对危害该类信息安全的主要因素应进行分析评估，制定出主要的防范措施。政府必须制定出统一的“政府信息安全标准”，它与数据标准和技术标准共同构成政府信息资源管理的三大标准。还需要有一套可操作的安全评估和审定的程序，任何政府信息系统在投入使用之前都必须通过这套程序的检验。

　　9、政府人力资源的管理

　　人力资源开发是政府信息资源管理最重要的内容之一。在政府信息化过程中人力资源开发的对象是政府部门的领导、专业管理人员和一般工作人员。对领导干部的培训极为重要，应该定期地由专家向政府领导干部报告现代信息技术的最新成果和趋势以及可能出现的问题，从而培养政府各级领导干部对信息技术的评价和鉴别能力，提高政府信息化建设决策水平，避免决策失误；信息资源的管理还需要一批懂信息技术和政府业务的复合型管理人才，要通过引进和培养的方式以及人事管理的新机制，选聘专业人员；一般工作人员的培训，除了对一些基本的，与办公自动化有关的软件展开普遍的轮训之外，在每一个新的应用信息系统投入使用之前，使用者都应该受到认真和严格的培训，以确保使用者不会因为不熟悉而不使用这个系统，使系统能够发挥其应有的效益。

　　三、加强济南市政府信息资源管理的对策思考

　　（一）树立政府信息资源管理的理念

　　信息资源管理(IRM)是上世纪70年代末在美国出现的一个新概念，主张从技术、经济和人文的角度对信息资源进行全面管理。这种管理思想，现在已影响和扩展到世界上许多国家和地区，巳成为一个专门的发展领域。目前，我国对信息资源管理的研究开始形成一套比较完整的研究体系，并已经应用于我国信息化建设的实践。但从总的发展情况来看，我国的信息资源管理还是亟待开垦的处女地，与国际水平相比还有一定的差距。我国许多地方的信息化建设还缺少有效的管理手段，单纯依靠技术手段搞建设的现象还很普遍。济南市也不例外，信息资源分散，信息资源共享受阻，政务信息的供求矛盾依然突出。事实说明，信息要成为共享性的资源，仅从技术上努力是不够的。由于对信息资源的管理涉及信息、设备、人、政策、法律、技术、经济等多种因素，所以它是一项十分复杂的管理活动。因此，要引起政府各级领导的高度重视。政府的信息化建设，应尽快实现由技术为中心向以信息资源管理为中心的转变。当前的首要问题，是要建立政府信息资源管理的理念，要充分认识到政府信息资源管理是针对复杂的信息活动而产生的一种系统管理思想和方法，是适应社会发展所需要所形成的一种具有实用价值的信息管理模式，是提高政府信息化和电子政务建设工作质量和效果的重要手段，是解决建设过程中诸多问题，实现建设目标的有效途径。为了更有效地对政务信息资源进行深度开发和广泛利用，应在政府系统引进和建立政务信息资源管理思想和模式，加强对政务信息资源的统筹规划和全面管理。

　　（二）建设政府信息资源管理体制和机制

　　明确政府信息资源管理的专门机构，这对于加强政府信息资源管理，是十分必要的。世界各国对政府信息化的问题，特别强调加强政府信息资源管理以及建立和强化政府信息资源管理机构的重要性，国外的做法是将信息资源管理机构划分两个层次。一是决策层。是指国家或地方政府级的信息化委员会或信息资源管理委员会。这个委员会的主席一般由国家或地方的最高领导兼任。委员会的主要职能是制定政府信息资源开发利用和信息化的方针政策；重大信息资源开发和信息化工程项目的审定和批准；部门间信息资源共享和信息化工程系统的协调和利益冲突的调解；以及其它一些需要在国家或地方政府一级解决的重大决策问题。很多国家还组织了国家或地方政府信息资源管理的顾问委员会,向信息化委员会提供咨询、顾问和建议服务。二是执行层或者操作层。执行层是指政府信息资源管理的执行和操作机构。具体地说，就是根据国家或地方政府信息化委员会的决定，就政府信息资源管理的各个方面履行其管理职能。由于这个执行机构需要对政府各部门的信息资源管理进行监督和指导，因此它必须是一个与政府各部门大致平级的机构，许多国家将这个执行机构设在政府的综合部门（相当于我国政府内的办公厅）。不少国家还设立了首席信息官制度，政府各部门，地方各级政府都有自己的首席信息官，以明确由中央政府至各部门，各地方政府信息资源管理的责任和制度。目前，我国借鉴国外的体制模式，已建立了国家信息化领导小组，各地都相应建立了领导小组和信息化办公室，初步形成了我国决策层的管理体制架构。但在执行层上我国还没有权威的建制模式，由于我国的体制结构和关系比较复杂，地方和部门的建制形式和职责划分呈多样化，存在决策层与执行层体制关系不统一，职责不清、相互制肘的现象，严重影响政府信息资源的开发和利用。明确政府信息资源管理的统一机构和组织体系，这对于加强政府信息资源管理是甚为必要的。目前，济南市政府系统政府信息资源管理的组织体系建设还不完善，如果有一个权威的政府信息资源管理的专门机构的话，就能够在很大程度上避免信息资源管理上的混乱局面。建议参照国外的做法，设立市政府信息资源管理委员会，由市长或者主管信息工作的副市长担任主任，各个政府部门分管领导担任副主任或委员。该委员会的主要任务是制定全市的基本信息政策，协调各个部门的政府信息资源管理工作，其执行机构设在政府办公厅。各级政府部门也建立相应的建制，以保持决策层与执行层体制关系上的一致性，这对于适应当前和未来的发展都是非常重要的。

　　（三）培养政府信息资源的管理人才队伍

　　目前，政府信息资源开发不足，信息资源利用效率低，一个重要原因是在领导层中有些人的信息意识和信息管理能力差。解决这个问题的有效办法是在各级政府部门设置政府信息资源管理高级主管，建立首席信息主管领导制度，既建立政府CIO人才的概念。CIO（是Chief Information Officer的缩写，现代管理制度中首席信息主管。）最早出现于20世纪80年代，当时美国政府部门认识到，政府部门中无人去协调管理信息的选择和流通，提出政府机构中要设立CIO，全面负责信息资源的管理、开发、利用和直接参与高层决策管理等。我国建立政府CIO制度的思想，近几年才开始形成。在政府信息化建设初期，当信息技术和信息化尚未被人们广泛理解的时候，通过“一把手”能够有效地推动信息化建设在政府的实施，重点解决干不干、搞不搞信息化的问题，因此，我国把信息化工程称谓“一把手”工程。但实践证明“一把手”不可能只关心信息化工作，更不可能投身于建设的具体工作中去，随着政府信息资源建设规模的扩大，管理方面的弊端显现了出来，政府CIO建制问题应运而生。政府CIO的直接使命是为政府部门的管理和控制服务的，其主要职能有四个：第一是制定政府信息资源发展的战略规划，为政府信息化的总体规划提供技术领导并在政府信息技术开发上提供指导等，第二是领导设计政务工作流程的重组，保证信息技术从根本上改进政府部门的工作；第三是组织政府信息资源的建设，这是政府CIO的核心任务，是政府决策的保证和公共服务的基础；第四是负责专业人员的队伍建设，这是电子政务建设的组织保障。可见政府CIO既要有扎实的技术背景，又要熟悉政府管理制度、业务流程等，还要具有统筹全局的能力，只有这样才能保证政府合理地运用信息技术以实现开发和利用政府信息资源效果的最优化。但是，在政府领域引入CIO制度不可避免地遇到“政府CIO”如何产生的问题。目前看来，最可能的途径是从现有电子政务分管领导层面和从事电子政务建设的专业人员层面的队伍中产生，并抓紧对选择的对象进行必要的重点培训，取得政府CIO资格认证。现在国内培训政府CIO的机构很多，问题的关键是给这类人员创造培训的机会和条件，市政府应尽快建立CIO人才概念，组织这方面人才的培训，让他们尽快进入CIO知识领域并发挥作用。

专家介绍

黄澜

济南市信息中心副主任