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彭细正：电子政务绩效评估体系探讨
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| 作者：彭细正 出处：信息化建设杂志 日期：2005-6-27 |
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当前，我国电子政务建设的管理过程一般遵循以下步骤：可行性研究、总体设计、工程招投标、项目实施和监理、项目验收等，当电子政务项目竣工验收后，相应的电子政务建设管理过程也就结束。其实，真正衡量一个项目是否成功，最关键的还是在于以后的应用情况，如果一个系统建设好后，应用很差或者根本没有应用起来，应该说这样的一个项目（或系统）是失败的。因此，我们应当将绩效评估纳入电子政务建设的管理过程，通过实施绩效评估来规范电子政务的管理过程，追求电子政务建设的投入产出效益最大化。
本文在分析国内外相关的评估指标体系的基础上，结合实际情况和工作经验，从评估范畴、评估对象和评估内容三方面，探讨性地提出电子政务绩效评估体系。
1、 评估体系及其设计依据
在充分分析国内外电子政务评估指标体系的基础上，同时结合以下因素提出了电子政务绩效评估体系：（1）以中办发[2002]17号文件《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》为思想指导；（2）不仅考虑电子政务的技术实现，还考虑政务本身及其与技术的结合情况；（3）从人类认识的一般规律来设计评估体系，即评估体系反映电子政务建设的建设产出、应用效果和投资绩效等关系，不仅能评估电子政务的绩效情况，还能通过评估发现产生绩效的具体原因；（4）设计该套指标体系的主要目的，一是通过电子政务绩效评估，追求巨大资金投入的效益回报；二是通过电子政务绩效评估，发现其中存在的问题，挖掘电子政务建设、运营和管理的成功经验，引导并指导我国的电子政务建设，加快政府的职能转变和管理创新，提高我国政府的行政效率，增强政府竞争力。
电子政务绩效评估体系主要包括评估模型、指标体系、评估方法、绩效确定方法。评估模型主要包括评估对象及其范畴，有综合评估模型（“面”模型）和项目评估模型（“点”模型），如图2所示；指标体系是对评估模型的具体细化；评估方法包括一套最佳实践的调查问卷、现场考察等方式来获取具体指标值的数据采集方法。
2、 三个评估层面（评估范畴）
根据我们从事电子政务建设的经验和对绩效评估的认识，我们认为电子政务绩效评估应该从三个层面进行，即电子政务的建设产出、电子政务的应用效果和电子政务的投资绩效（如图1所示）。图1说明电子政务建设产出是应用效果的基础，建设产出和应用效果是电子政务投资绩效的出发点和根本，同时好的投资绩效又可以促进后继的电子政务建设。
3、 评估体系模型（评估对象）
进行电子政务绩效评估，首先要明白评估的对象是什么？我们认为应该从两个方面来确定评估对象，一是考虑“点”的评估即以电子政务项目（或系统）为评估对象，这类评估称为项目评估（如图4所示），这类评估有政府门户网站绩效评估、电子政务业务应用系统绩效评估等；二是考虑“面”的评估即以一个地区（或部门）的电子政务建设情况为评估对象，这类评估称为综合评估（如图3所示）。项目评估和综合评估需要评估的范畴都包含建设产出、应用效果和投资绩效三个层面。
4、评估体系模型（评估内容）
（1）综合评估模型（评估内容）
综合评估指对一个地区（或部门）的电子政务绩效的评估。对政府职能的实现程度（政务）、电子政务系统建设的完备程度（技术）、电子政务建设过程和运营过程的保障、电子政务建设引起的环境变革（包括组织机构的变革，人力资源素质的变革），这些都是电子政务建设产出最基本的衡量内容。也就是说，综合评估的“建设产出”层面包括了四个方面的内容：首先是IT基础架构即电子政务在“投入”角度所产生的网络设施、应用系统、信息资源、安全系统以及其表现形式（如政府网站）等，这些都是电子政务利用“电子”实现政府职能的手段；其次是电子政务在“政务”角度所实现的职能，包括公共服务、市场监管、社会管理以及经济调节等；第三是电子政务建设和运营管理过程中的政务保障，包括信息安全、标准体系、法律法规、有效的建设和运营管理；最后是电子政务建设引起的环境变革，包括组织流程转变和人力资源素质的转变（如图2、图3所示）。 “应用效果”层面的综合评估包括公众满意度、政府满意度和信息化成熟度的评估内容；“投资绩效”层面的综合评估包含资源投入和资金投入。
（2）项目评估模型（评估内容）
项目评估指对单个的电子政务项目（或系统）的评估，它也包括建设产出、应用效果和投资绩效三个层面的范畴。建设产出的评估内容包括系统基础架构、系统功能、系统保障和系统环境变革四个一级指标；应用效果的评估内容包括公众满意度、政府满意度和系统成熟度三个一级指标；投资绩效的评估内容包括资金投入和资源投入两个一级指标。
5、绩效确定方法
绩效确定方法指根据获取的具体数据来确定电子政务建设绩效的方法，绩效的高低不仅取决于电子政务的产效（产出和效益）还取决于电子政务的投入，也就是说在同样产效的情况下，投入越少，绩效越高；可以通过设计有效的算法来计算产出指数、效果指数、投资指数和绩效指数，从而可以确定其整体绩效。
评估指标体系是电子政务绩效评估的核心内容，它对电子政务的建设、运营管理具有绝对的引导作用，建立具有指导作用的评估体系是我国电子政务建设的当务之急。（作者单位：信息产业部电子第五研究所）
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