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中国城市电子政务建设现状分析
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| 出处：信息系统工程 日期：2005-1-21 |
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自20世纪90年代末期实施“政府上网工程”以来，各级政府信息化建设取得了明显进展。根据中国信息年鉴2004年卷的资料，截止到2003年底，我国以.gov.cn命名的www网站数已经有10051个， 比2002年增长63%以上。
去年公布的《2003-2004中国城市政府门户网站评价报告》对336个地级以上城市政府门户网站的调查和评价，截止到2004年1月30日，已经建立政府门户网站的城市303个，约占调查城市的90.2%，数量是很可观了。
对这些政府网站进行评价，其电子政务实现度(EGR：E-Gov Realization，包括在线服务力OSA和在线应用力OAA)平均是42.7%，排在前5位的是：北京、上海、大连、南京、杭州。报告对中国城市政府门户网站的总体评价是，绝大多数处于起步、探索、转型和发展阶段，服务力与应用力水平很低，高水准网站为数甚少，整体大致呈现出两头小、中间大的正态分布特征。城市政府门户网站作为城市电子政务的核心平台，其重要性并没有被充分地关注，网站的自身定位和价值也没有得到充分显现。
出现这种评价结果不难理解，一方面说明，我国城市电子政务建设虽然取得了显著成绩，但是在发展中还存在一定问题，在整体规划方面，建设目标方面，项目优先级确定及协调力度方面，建设路径方面都有需要进一步改进的地方。电子政务建设中众所周知的不尽如人意的现状，也恰恰说明了上述问题的存在。
一些地方电子政务建设缺少总体规划，或者是规划的科学性不够，一提电子政务，就是各自建专网、建系统、建数据库，项目之间缺少必要的联系，就象歌词中唱的“爹是爹来娘是娘”；一些项目建设目标不明确，为信息化而信息化，为投资而信息化，为政绩而信息化，建成之日就是消亡之时，造成国家投资的重复和浪费；一些项目在实施中，重硬件、轻软件，重建设、轻应用，重新建、轻整合，影响了项目建设目标的实现和效益的发挥。
这些不足之处造成的结果，就是“烟囱林立”、“孤岛散布”、“有路无车、有车无货、有货无用”，以及一些政府或者政府部门的网站成为“古董展示窗”。从另一个角度看存在的问题，也说明我国的电子政务建设起步较晚，需要有一个成长发展和探索的过程，不可能一蹴而就。出现的问题，是前进中的问题、发展中的问题。需要我们以积极的态度、坚定的信念，正视问题，理清思路，科学规划，精心组织，同时要加强领导和管理，在前进中解决发展过程中出现的问题。
电子政务建设的常规路径
电子政务建设的常规路径通常是采用先内部后系统再服务，先分散后整合再协同的方式展开。也就是说，一般先建设政府各部门的办公自动化系统和局域网，用计算机操作替代手工操作，通过网络传输替代人工传递，实现现实世界的业务流程在虚拟世界的镜像；其后是按照各部门行政职能的边界，建设各自的信息采集系统和业务应用系统，并形成各自专用的网络通道，实现信息采集和业务处理的计算机化和网络化；再后是建设部门网站和政府门户网站，整合网络资源、信息资源，梳理、重建、协同业务流，为企业和社会公众提供各类服务。最后一个过程从起步到成熟大致又分为四个阶段，即：政府信息网上发布；政府与用户单向互动；政府与用户双向互动；网上事务处理。当然，从整体上看，在实际操作中，各个阶段的内容也会有所交替和迭代。
许多国家推行电子政府是这么走过来的，也可以说这是政府信息化的常规路径。中国电子政务建设的路怎么走？信息界的主流意见也是常规路径。认为不能平地起高楼，电子政务发展的各个阶段，前一阶段是后一阶段的基础，只有完成政府部门自身信息化的过程，才能有效地为社会公众提供服务。通过社会公众对政府提供网络服务要求的增多，反促政府部门整合信息系统、重构业务流程、再造政府管理架构，实现电子政务的推进与政府管理体制改革的良性互动。
这种意见，从事物发展的规律性和信息化技术路径的实现角度看，无疑是正确的。但是，从政府行政管理体制改革的迫切性、信息化推进速度的紧迫性、先分散建设后整合重组的艰巨性以及提高建设资金投入效益的现实性角度考虑，我国城市电子政务建设有没有可能在现有基础上，在借鉴、扬弃国外经验和教训的基础上，体现后发优势，实现跨越式发展，是值得商榷的问题。
中国内地有31个省、自治区、直辖市，389个地区级区划，2799个县级区划。县级以上的城市有662个，县有1651个，乡镇有上万个。这是中国政府架构的横截面。纵向上还有数量众多的政府职能部门。如果再考虑上党的系统，人大、政协、高检、高法系统自身及纵向业务的电子化，如此庞大的规模，按照常规路径推进电子政务建设，需要的投资是个天文数字，争投资、上项目、重复投资难以控制，整合成本更是难以估计，期待电子政务进入面向社会公众的网上事务处理的成熟阶段，在时间上也是漫长的。因此，有必要探索一条城市电子政务建设新的路径。
城市电子政务建设的逆行路径
我们看到许多文章和电子政务项目的建议书、可研报告，在谈到城市电子政务建设的目标时，通常都提到通过电子政务建设促进政府业务流程的再造，促进政府管理架构的扁平化，实现电子政务推进与政府架构及管理体制改革的良性互动，最终实现勤政为民的高效政府、廉洁政府、透明政府和诚信政府。就电子政务自身来讲，这个目标显然有点大。但是可以肯定，在实现这个目标的过程中，电子政务建设可以发挥重要的作用。
没有目标就没有方向。之所以在这里谈到城市电子政务建设的目标问题，就是想说明，电子政务发展到今天，国内外已经有丰富的经验和足够的教训表明，电子政务是一个复杂系统，不是一个单位、一个部门的个体行为，不是一种自下而上的发散行为；无论是信息资源的整合，还是业务应用系统的开发，都应该是政府的整体行为、聚合行为，是一种自上而下的政府执政意志的体现，都是以更有效地履行政府职能为目的的。
随着社会主义市场经济的逐步建立，政府职能也将从“权力中心”向“服务中心”过渡。作为现代城市政府，最基本的职能就是管理城市、服务企业和服务公众。这也就构成了城市电子政务建设的三大目标，即：支持政府管理城市的需要、服务企业的需要和服务公众的需要。具体到每一个电子政务项目的建设目标，都应该从属于这三大目标。城市电子政务建设应该紧扣这三个目标做好整体规划，通过建设项目的实施，不断提高三大目标的实现度。
在城市电子政务建设中，同样要落实科学发展观，坚持可持续发展。要在电子政务建设取得已有成绩的基础上，进一步做大、做强、做实，做到可持续发展，关键是要提高服务对象对电子政务的参与度、期望值和满意度，在社会层面上形成对电子政务逐渐增强的正评价。对于电子政务建设，业内叫好不算好，政府叫好也不能算好，服务对象的参与度、满意度、期望值和正评价的集合才是电子政务建设持续发展的动力。
政府门户网站是电子政务与社会公众接触的第一界面，也是政府利用信息化手段展现服务型政府的窗口，因此，以增加和完善政府门户网站的服务内容为龙头，逐次有序地推进后台支撑体系建设，应该成为城市政府电子政务建设的出发点和归宿点。
相对于常规路径而言，我们主张城市电子政务的建设取逆行路径。打破先分散后整合再服务的常规建设模式，按照以人为本、为民服务的施政宗旨，从管理城市、服务企业、服务公众的城市电子政务建设三大目标出发，在整体规划的基础上，以政府门户网站为龙头，以依据三大目标具化的服务内容为导向，打破部门、系统界限，逆向梳理业务流，设计电子政务项目，按照项目优先级的区分，组织建设，分工维护，逐波推进，实现网上服务四阶段的扁平化。争取建设一个项目，构造一条协同业务流，产生一条共享信息流，为政府门户网站增添一项服务功能。这也可以算作是按逆行路径推进城市电子政务建设的愿景目标。
按照逆行路径推进城市电子政务建设，可以充分体现想得要大、起步要小、扩展要快，小步快走、步步见效，积小胜为大胜的电子政务建设指导思想。在一定程度上避免目前电子政务建设中存在的前述种种弊端，在投资硬约束条件下，收到事半功倍的效果。同时，也较为容易实现电子政务推进与社会公众满意度提高的良性互动，为电子政务的发展创造一个良好的环境。
需要注意解决好的几个问题
一是用“系统”观点替代“项目”观点。不能一说电子政务就是一个个相互独立的建设项目，只见树木不见林。城市电子政务不是离散的项目堆积，而是有序聚合项目构成的复杂系统。作为一个复杂系统，城市电子政务强调目标的一致性，设计的整体性，结构的协调性和发展的持续性。因此，要用“系统”的观念来规划、建设城市电子政务。
二是切实加强对城市电子政务建设全过程的领导。推进城市电子政务建设，实现服务型网络政府是政府执政意志的体现，是“一把手”工程。没有最高领导层的持续关注和推动，没有责权相符的强有力的机构组织实施、协调运作，对全过程进行监控，很难取得成功。美国、英国、新加坡以及我们自己的一些处于电子政务建设前列的城市的成功经验，都充分证明了这一点。
三是做好城市电子政务整体规划。规划强调的是整体性和前瞻性，是把城市电子政务作为一个大系统来对待，而不是分散互不关联的项目群。规划的重点在于明确城市电子政务系统的战略目标、使命和主要功能，处理好系统各构成部分的共性基础和相互间的关联、协调关系，以及与上下级纵横两个截面电子政务系统在业务层面和技术层面的衔接。在城市电子政务建设中，要切实做到规划先行，规划必行，提高规划的科学性和权威性。
四是要努力实现六个统一。即：统一的整体规划、统一的门户网站、统一的传输网络、统一的信息资源目录体系、统一的基础数据库和统一设计、分工、分步推进的业务协同系统。五是充分调动各方面的积极性，参与到城市电子政务建设中来。城市电子政务涉及到四个领域，也就是通常讲的G2G、G2B、G2C和G2E。涉及到的人员有三类，公务员、企业经营者和居民。
可能的投资者既会是政府，也会是企业。对关联行业的带动以及新就业岗位的产生作用明显。作为虚拟社会系统，城市电子政务受到方方面面的高度关注，协同和冲突的矛盾构成了电子政务的发展过程。因此，我们在制定相关政策时，应充分调动各方积极性，加快工作的推进速度，共同关心、共同努力把这个规模庞大、结构复杂、涉及面众多的虚拟社会系统建设好。
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