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近年来我国电子政务研究的进展
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| 出处：电子政务工程服务网 日期：2004-12-30 |
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一、引言
我国电子政务的发展过程基本上与我国的信息化历程同步，是沿着“机关内部的办公自动化”——“管理部门的电子化工程”——“全面的政府上网工程”这条主线展开的。具体来说，可分为如下三个阶段：
第一阶段(20世纪80年代中期--90年代初期)办公自动化(OA)工程。中央和地方党政机关所开展的办公自动化工程，在国内兴起一小股办公自动化热，政府机构的一些部门使用计算机进行办公，而且建立了一些信息中心，重点是政府各部门内网及专网建设。
第二阶段(20世纪90年代中期——90年代后期)管理部门的电子化工程。如1993年底启动的“金”字系列工程，如金桥工程、金关工程和金卡工程等，是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。
第三阶段(20世纪90年代末——至今)政府上网工程。20世纪90年代后期，由于网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道。1999年正式启动的政府上网工程标志着电子政务的起步。
我国电子政务发展的第一、二阶段，研究者多从管理科学、技术科学的角度出发从技术层面来研究办公自动化、管理电子化，而且这两个阶段大多局限于政府部门内部办公方式的变革，社会反响不甚显著。随着政府上网工程的实施，电子政务成为引领社会变革的工程，将引起整个政府管理范式的转变，而政府行为对经济和社会的影响巨大，所以电子政务一经实施，便成为众多学者和公众关注的焦点，大量文章见诸于报纸、期刊杂志和网络上。随着众多学者的加入，电子政务研究的深度和广度都有所开拓和进展。关于电子政务研究的系列丛书也已陆续出版，目前主要有党建读物出版社出版的《党政干部电子政务培训教材》，清华大学出版社和北方交通大学出版社出版的《信息技术与电子政务系列丛书》，电子工业出版社出版的《中国电子政务系列丛书》，北京大学出版社出版的《电子政务与信息技术丛书》和中国财政经济出版社出版的《电子政府丛书》等。
二、近年来我国电子政务研究的主要内容
1．关于电子政务定义的讨论
(1)何谓电子政务。对于电子政务这个概念，由于它是一个新兴事物，到目前为止还没有一个权威的定义，众多学者纷纷从不同的研究角度考察电子政务的内涵。朱桂棋指出：电子政务是指各级政府机构以电子和网络技术为基本手段，实现政务处理电子化，包括内部核心政务电子化、信息公布与发布电子化、信息传递与交换电子化、公共服务电子化等。李广乾认为，电子政务的内涵非常丰富：即政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。汪玉凯认为：电子政务是公共管理组织在政务活动中，全面运用现代信息技术、网络技术进行办公、管理和为社会提供服务的一种治理方式，即通常所说的政府工作信息化。互联网实验室(chinalabs．com)提供的定义是：电子政务是政府机构利用现代信息网络技术，实现高效、透明、规范的电子化内部办公、协同办公和对外服务的过程。在上述定义中，朱桂棋与互联网实验室对电子政务的理解突出了电子和网络技术的应用，李广乾则强调了政府职能和组织结构的转变，汪玉凯则是从公共管理组织的角度对“电子政务”作出了界定。
(2)与电子政务相关的概念。办公自动化、政府上网、电子政府等概念与电子政务密切相关。办公自动化主要是指利用现代化的办公设备、计算机技术和通信技术来代替办公人员的人工作业，从而大幅度提高办公效率。办公自动化可以看作是一种人机信息系统，为办公提供辅助。由于电子政务实现了打破部门界线的联网办公和互动式作业，所以我们可以把电子政务看作是办公自动化系统在范围和功能上的对外延伸，是面向全社会的政府办公自动化。电子政府其原意是利用网络技术来构建一个“虚拟政府”，从而使民众能够随时随地地享受各类政府服务。因此电子政府可以说是一个实体概念，主要是建立一个功能完善的网站，着重点在政府网络化；而电子政务是一个程序概念，主要是通过电子手段完成行政目的，着重点在政务。再就是政府上网，这个词来源于1999年启动的“政府上网工程”，其重点，还是在于通过开通政府网站来推动政府部门与民众之间的电子政务活动(在这一点上，“政府上同”与“电子政府”十分相像)。而完整意义上的电子政务则是一个更为宽泛的概念，还包括了政府部门内部以及部门之间的电子政务活动。
(5)电子政务的核心实质。关于电子政务的核心实质，目前学者们对此的认识还存在着分歧。蔡恩泽指出，电子政务的实质是通过互联网把工业化模型的大政府的运行状态转变为新型的管理体系，其核心是行政管理和日常事务都通过设定好的程序在网上实施，也就是政府和政务的网络化、电子化。杨学山指出，电子政务的核心实质是政务而非电子，电子只是实现政务的技术手段，只有解决了各政府部门办公、公文流转等具体应用，才能最终完成电子政务的建设。高克勤却认为：电子政务的核心是信息资源管理，“以政务为核心的思路作为指导，没有形成一种统筹全局又切实可行的办法”，应该是“‘以信息资源管理’为核心，就是摆脱以应用为核心或以网络建设为核心的传统观念，将各个政府部门的内容提炼为统一数据，再进行后台集中和统一管理”。
2．电子政务与政府职能转变
(1)电子政务与政府职能转变的联系。信息技术的发展会给政府内部运作和部门重组带来新的要求和内容，同时也带来新的发展契机。“电子政务”是信息时代的产物，它势必要求适应信息时代的制度创新和组织重组，这对政府的要求不仅仅是运作手段的变化，将原有服务简单网络化的问题，而且是要重新设计和定位政府职能，重组政府部门，再造其运作流程，创新并整合其服务，从而适应信息技术的发展，并且给民众提供全方位综合的服务。因此张永亮等认为，电子政务是政府转型的必由之路；面对我国政府的现状，刘翔指出，电子政务最重要的内涵是运用信息及通信技术冲破行政机关的“条块分割”的管理体制，使公众可以从不同的渠道获取政府的信息及服务。
(2)电子政务对政府职能转变的意义。电子政务的建设必须与我国政府职能的转变联系起来，在电子政务的建设中实现中国政府由“管理主导型”向“服务主导型”的转变，这一观点得到了学者们的认同。蒋达峰等认为，在知识经济社会，创新能力已经成为评价政府服务水平，特别是政府工作效率的重要标准，而电子政务是政府创新的重要形式和途径。殷熊和王浣尘从成本角度出发分析了电子政府相对于传统政府的优势，认为相对于传统政府，电子政府的组织结构偏于扁平化，中间层次大大减少，信息流、资金流和物流的流动更有效率；网上采购，降低了政府采购费用并杜绝了腐败现象；而且由于网络经济聚合效应，电子政府的边际成本递减。因此，电子政务的建设将使政府资源重新配置，使政府的运作效率达到最优，成本降到最低。蔡恩泽指出，电子政务是转变政府职能的“助推器”、传递政令的“千里马”、反腐倡廉的“润滑剂”、政府与群众的“连心桥”、节约行政开支的“红管家”，建设电子政务能够打造政府新形象。
(3)政府职能转变的途径。我国政府在职能的转变过程中，需要进行政府组织机构的重构，那么政府机构重组的目标与定位就是一个十分重要的问题，目标不明，定位不准，往往会导致政府职能转变无法达到预期的效果。政府职能转向以谁为主，目前主要存在着两种观点。一种是从用户的角度出发，实现政府职能的转变。邹纯平等认为，电子政务的实施将使行政价值观念发生如下改变：由过去的以政府为中心，政府以社会“主人”身份通过治理转变为以社会为中心，政府以“仆人”身份通过服务来使自己生存；政府由追求自我利益转为追求社会利益；由“替民作主”的观念转为“由民作主”；由关注政府工作效率转向关注公众利益和公众对政府服务的满意程度。因此,电子政府是以用户为导向的政府，中国政府应利用电子政务建设的契机，借鉴国外电子政务建设中的“以客户为中心”的理念，从用户的角度出发建设我国的电子政务，实现政府职能的转变。另外一种观点则认为：以政府主要业务流为主线进行重组。周宏仁指出，我国政府职能转向要以政府主要业务流为主线进行重组，利用信息技术给政府重新“梳理辫子”，把最急需的政府业务流的“辫子”先梳出来，而那些没有梳进“辫子”的业务流和部门就是要转变的政府职能和部门。
3．电子政务与国家信息化
国家信息化建设是整个世界的潮流，我国也正在为实现社会信息化进行不懈的努力。但我国的具体国情与国外存在较大差异，故信息化实现的方式与途径也较特殊。朱荣辉认为：我国是以政府为社会的主角，政府是社会最大信息资源的所有者，80％的信息资源掌握在政府手中，我国信息化建设的思路应当是，以政府信息化带动社会信息化，以社会信息化带动国家工业化。而电子政务是经济与社会信息化的先决条件之一，是国家信息化建设的重要内容，尽管国家信息化需要多方面力量的推进，但是政府作为国家重要部分和信息流的中心节点，在国家信息化建设中起着责无旁贷而又不可替代的作用。熊澄宇认为，中国的信息化建设可分为四步，最早以技术信息化为主导，表现为买设备建网络；第二步以发展信息产业为主导，表现为发展具有自主知识产权的软硬件，制定设备、网络的标准等等；第三步以经济为主导，表现为发展电子商务，从经济层面推动信息化的进程：第四步是以社会为主导的信息化，通过发展电子政务，从社会层面着力，将信息化推向深广。目前，我国信息化已步入了第四阶段，但我国电子政务的建设现在还停留在单——主题和维度上，基本上只考虑政府管理，缺乏对于公民利益的考虑。这种定位使我国的电子政务缺乏社会基础，难以从整个社会层面上推动信息化。因此，我国电子政务必须是公民和政府两个主体，服务和管理并重。
4．关于电子政务发展路径的探讨
(1)实施策略。电子政务并不仅仅是政府工作的网络化、计算机化，电子政务建设是一项体制创新与技术创新紧密结合，有关政府管理现代化和行政体制改革全局的、十分庞大的系统工程。因此，在电子政务的建设过程中，就需要慎之又慎。张蒲生认为：发展电子政务可实行“四统一分”的战略，即统一机构、统一规划、统一网络、统一软件和分级负责。由政府的统一机构构建统一的电子政务网络和应用系统；政府对各级行政部门的电子政务发展制定统一规划，并采取切实措施保证规划的实施：各级行政部门负责落实实施并实际应用。在电子政务发展中还要贯彻“以需求为导向、以应用促发展”。段峰等认为：电子政务是持续动态发展的，应该致力于营造一个有利的可持续发展的环境，包括技术设备、信息资源等硬环境，更包括体制推进、人才准备及立法保障等软环境．
(2)存在问题。我国发展电子政务已经取得了一些成就，但也存在着许多的不足。新浪财经网的一篇文章指出我国电子政府建设存在的问题为：建设的原动力不足，政府主导而非技术推动，主观性大；原有行政体制不适合；数字鸿沟问题严重；信息人才短缺；相关法律法规不完善。吴敬琏则指出中国电子政务的“四大症结”：“重新建轻整合、重硬件轻软件、重管理轻服务、重电子轻政务。”互联网实验室认为，各级政府对电子政务的理解不够，把电子政务等同于政府网站，认为网站建成了就算完成了任务，忽略了深层次的思考。
5．电子政务发展中的技术问题
电子政务是由网络技术和电子技术的进步与创新带动发展起来的，它也将随着技术的进步而不断完善。电子政务涉及的技术很多，主要采用以下几种：网络及网络安全技术， PKI技术，跨平台信息交换技术，中间件技术，工作流协同工作技术，大型数据库技术，数据挖掘技术等。目前讨论较多的主要有信息安全和数据标准两个问题。电子政务中信息主要通过网络进行电子交换，敏感的信息和事物处理就需要更大的安全保证，PKI即密钥技术的开发使用就显得较为迫切，同时还要加强对系统安全长期的、动态的维护和管理，防止系统安全出现漏洞。电子政务还是一个庞大的系统工程，需要跨地区、跨标准、跨部门的信息交换，使政府部门间能共享信息资源，但是由于历史因素和管理体制的限制，电子政务建设大多按部门进行，存在着技术规范和数据标准条块分割的危险，这就需要国家制定统一的标准，确保电子政务信息交换的通畅。
三、当前我国电子政务研究中存在的问题
1．国外经验借鉴多，自主创新少
现在所见到的文章，多数为介绍国外电子政务建设的经验和国外学者的研究成果。国外的理论经验固然有很大的借鉴意义，但是国外与我国在体制环境、文化传统、社会组织、经济发展水平、信息基础设施、思想观念、管理水平等诸多方面皆有很大的差异，国外的经验理论并不一定适合我国电子政务的发展，更重要的还要从我国的具体国情出发，研究适合我国电子政务发展的理论。
2．宏观意义研究多，实证性研究少
对于电子政务的研究，我们把过多的注意力放在了大的方面，细微实证欠缺。现在的电子政务建设是否在实质上提高了我国政府的管理效率?在哪些方面提高了效率?在哪些方面没有?从投入与产出的分析来看，目前的电子政务的建设是有效益的还是低效益的?我们应当如何评价政府电子政务系统的效益，包括当前效益和潜在的效益?这些问题还须我们进一步回答。
3．政府层面关注多，用户层面研究少
电子政务的建设使得我国政府由“管理主导型”向“服务主导型”进行转变，政府的服务职能越发凸显。政府和公众是电子政务建设的两个主体。因此在自上而下的电子政务建设中就要切实地与用户的自下而上的需求相结合，使电子政务真正适合我们的老百姓。但是由于“官本位”的思想，现在的研究还过多集中在政府层面上，对用户需求的研究基本上还是缺失的。不同层次用户最需要的服务是什么?用户眼中理想的电子政务模式怎样?我们还应注重这方面的研究。
4．部门领域研究多，系统研究少
尽管现在研究电子政务的很多，但是各个学者还是从自己所从事的领域出发，忽略了系统的整体思想和方法论的指导。电子政务是一个包容社会经济、信息技术、管理科学、公共行政等诸多领域复杂的系统工程，因此对它的研究不能单从某一个领域出发，需要进行全方位的考虑。这样我们才能真正把握电子政务的内涵，才能对电子政务的发展提出更有建设性的理论指导。
5．政府网站关注多，电子政务宏观深度把握少
电子政务不等同于政府网站，电子政务不但是政府执行公务的一件利器，更是政府职能及构架的深刻体现。而gov．cn只是电子政务最直接的表现形式，对它的建设使用情况的研究能让我们最直接地掌握中国电子政务的现状。但有些人把目光就停留在政府网站的层面上，认为只要网站建好了，电子政务就算成功了，缺乏进一步的思考。服务意识和管理体制才是实现电子政务或服务型政府的关键，行政价值观念还需进一步改变。
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