21世纪中国的城镇化是世界城市发展的焦点之一。2004年末，全国共有设市城市661个，其中特大城市69个，大城市93个，中等城市209个，小城市270个。我国国内生产总值的65.5％、第二产业增加值的64％和第三产业增加值的86％都来自城市。2005年中国城镇化水平由改革开放时的17.9％提高到43.0％，城镇人口由1.72亿增加到5.62亿。只要政治、经济、社会方面没有大的波动，预计这种较快的城镇化发展速度将会延续较长一段时间[1]。

　　作为建设“服务型政府”的重要内容，电子化公共服务在很大程度上是通过政府门户网站向广大企业和社会公众提供的。相对于政府职能转变、政府机构重组、政务流程再造等内容，政府门户网站建设具有“投资少、见效快；阻力少、影响大”等优点。因此，政府门户网站成为我国许多地方开展电子政务建设的先行内容。

　　城市政府门户网站是市政府在国际互联网上建立的，面向社会各界发布本市政务信息、提供网上政务服务、反映市情民意，接收社会监督的一类门户网站。与一般政府部门网站不同的是，城市政府门户网站是一个城市政府网站群。城市政府门户网站是市政府系统网站群体的中心和枢纽，是透视政府工作和了解城市全貌的窗口，是城市电子政务的重要内容[2]。

　　一、城市政府门户网站的基本功能

　　城市政府门户网站一般要具有信息发布、网上办事、网上沟通、网上监督、城市宣传以及网站导航等基本功能。

　　(1)信息发布

　　以“政务公开、为民服务”为原则，向社会公开市政府工作内容，让社会公众拥有知情权，是城市政府门户网站的首要功能。发布的信息必须来源可靠，内容准确，时间及时，具有权威性。由于网站发布的是政府信息，具有严肃性，这与各类商业性网站和娱乐性网站有明显的区别。因此，网站首页版面风格应庄重、大方。

　　(2)网上办事

　　将市政府面对社会所管理和服务的各种事项逐步上网，为本市企业和居民提供便捷的服务，例如为企业提供网上工商注册登记、网上纳税、网上报关等服务，为社会公众提供网上报考公务员、网上办理驾照、网上办理护照等服务。

　　(3)网上沟通

　　城市政府门户网站是市政府和本市城镇居民和广大农民沟通的桥梁和纽带，通过建立“市长信箱”、“市民建议”、“网上信访”等栏目，可以及时反映社会公众对政府工作的意见、建议、要求，听取社会群众呼声，并及时答复和解决他们提出的问题，从而化解矛盾，密切政府与人民群众的关系。

　　(4)网上监督

　　通过在网上公布监督部门、监督电话，开通“网上举报”等栏目，是为人民群众提供民主监督的另一种有效手段，有助于党的廉政建设。此外，还可以对侯选官员的履历、现任官员业绩等进行网上公示，群众有权提出质疑。

　　(5)城市宣传

　　由于城市政府门户网站访问不受时空限制，具有其它传统媒体无法比拟的优势。制作城市宣传片，通过城市政府门户网站在线播放，或开辟专门的宣传栏，可以全面展示城市风貌，宣传城市经济建设等方面所取得的成就，提高城市知名度，吸引外商投资。

　　(6)网站导航

　　城市政府门户网站与市政府下属各职能部门网站有点类似“大门”与“房间”的关系。一是意味着许多事情不能在门户网站直接办理，而要到各有关职能部门网站（房间）去办，门户网站主要起指示、引导作用；二是意味着通过“大门”可以方便地进入政府的各职能部门网站（房间）。

　　此外，城市政府门户网站还可以根据实际需要推出新的栏目。例如特定时期的专题。

　　二、城市政府门户网站建设过程中存在的问题

　　近年来，我国市级政府门户网站有了明显的进步，涌现出了一批优秀网站，在理念和功能等方面都有了明显的改观，但问题仍然不少。具体地说：

　　(1)网站定位有偏差

　　有些城市政府门户网站的定位较为模糊。例如，有的地方将城市政府门户网站做成“新浪”、“搜狐”等商业网站的翻版，发布大量与本地区无关的新闻，从商业网站上转载许多社会新闻、娱乐新闻，内容很不严肃；有些地方把城市政府门户网站做成了自己的“宣传栏”，对市政府领导活动报道过多，真正为民服务方面的内容偏少。目前，许多城市政府门户网站“以政府为中心”，而不是“以企业和老百姓为中心”，即从政府自身的角度出发，按照政府机构设置提供服务项目，而不是从网站的使用对象角度发出，按照用户需求提供服务项目，方便用户迅速获取所需服务。

　　(2)网站内容实用性不强

　　“用户需求把握不好、针对性不强、内容凌乱”是我国政府门户网站的通病。许多这类网站信息主要集中在机构设置、领导分工、人事任免、政策法规等方面，实际上这些对于企业和普通老百姓来说意义不大，而企业和社会公众迫切需要了解的办事类、公益类信息（如投资、教育、就业、社会保障等）不足。

　　(3)网站易用性有待提高

　　欧美发达国家的政府门户网站首页通常非常简洁，栏目设置的非常有条理，并整合了大量的服务内容，用户使用网站寻找内容非常方便。我国则存在网站栏目设计普遍复杂，网站频道和栏目名称的定位模糊，栏目之间往往纵横交错，内容重叠现象突出等问题。虽然网站首页的内容琳琅满目，但每个频道或栏目下面的实质性内容却少得可怜。网站信息和服务分类工作不够，社会公众往往还得靠自己去翻找信息，要办理多项业务时还必须要分别访问多个市政府直属部门站点。

　　(4)网站互动性差 

　　总的来看，我国城市政府门户网站整体上刚实现单向交互，双向交互功能很弱，少部分网站提供了在线填写表格等功能。实际上，“能否提供双向式的互动服务”是同时体现网站建设和应用水平高低的一项重要内容，好的交互式服务还能够在提交网上办公项目申请后，对办公状态和结果进行跟踪查询，但目前我国只有少数政府网站能够做到这一点。

　　（5）国际化程度很低

　　虽然我国改革开放已经进行了近30年，而且已经加入WTO，许多城市都与国外以及港澳台地区有着经贸往来，但目前我国许多城市的政府门户网站仅仅具有单一的语言版本（简体中文），少部分网站开通了英文版和繁体版，同时具有其他语种（如韩语、日语、法语、西班牙语等）版本的城市则很少。

　　三、城市政府门户网站建设对策研究

　　针对我国城市门户网站存在的主要问题，提出如下一些对策，供各市政府门户网站建设单位参考。

　　(1)做好网站顶层设计，提供实用的信息和服务。

　　城市政府门户网站是市政府“政务公开的媒体、网上办事的平台、透视政府工作的窗口、联系社会各界的纽带”，是城市政府工作在网上的集中体现。城市政府门户网站建设要紧紧围绕“服务本市人民、服务当地发展”这个主题，做好网站建设规划，设计好网站的总体结构，精心设计网站的栏目或频道。例如，页面设计要庄重、美观、大方；标识、动态图片要反映本市特色；栏目名称要清晰、直观、各级栏目之间要层次分明。此外，城市政府门户网站的内容框架、栏目结构和服务功能上要具有开放性和灵活性，根据机构职能、外部环境和改革政策的变化不断地适应未来的需要。

　　以用户为中心，提供丰富的、实用的信息和服务是政府门户网站的基本特点。城市政府门户网站应该为在市政府部门工作的公务员提供信息服务，如家庭健康、饮食休闲、在线学习、信息交流等；为各种类型的企事业单位提供信息服务，如投资政策、经济和社会统计数据、市场供求信息等；为市民提供各种与工作、生活息息相关的信息，如天气预报、出行建议、招生就业等。

　　政府门户网站的中心地位在很大程度上体现在其强大、完整、便捷的政府资源的搜索引擎和网络链接上。对于开放型城市（沿海开放城市、边境口岸城市等），还要提供多语种（如英语、法语、日语、韩语等）的信息。要定期开展城市政府门户网站绩效评估（包括政治效益、经济效益、社会效益），推动城市政府门户网站实用化。

　　(2)强化网站后台支撑，提高网站服务水平

　　目前，我国不少城市的政府门户网站服务功能不强，就是因为缺乏强有力的后台支撑，网站“做表面文章”的现象还相当普遍。实际上，后台整合是政府门户网站区别于其他政府网站的关键所在。政府门户网站具有两种关系，即“前台—后台”关系：第一，政府门户网站仅仅是所有政府机构的网站业务连接，即对所有政府机构的业务类型进行分类与排列，通过某一主题按照逻辑关系对这些业务进行整理。第二，所有的政府部门的业务都按照政务流程进行整合，传统的政府机构成为电子政务系统的业务处理节点，他们进行协同工作，然后通过单一的窗口为企业和公众提供管理和服务[3]。

　　(3)加强网站组织，方便用户使用。

　　城市政府门户网站建设要着重解决城市政府门户网站内容组织、信息编排、信息检索问题。可以参考美国“第一政府”网站（www.firstgov.gov）的做法，把城市政府门户网站划分为政府、企业、事业单位（学校、医院等）、公众4个门户入口。其中公众入口可以吸取英国在线网站“你的一生”项目和新加坡的“电子公众中心”，按照年龄、职业等对市民的一生提供个性化服务式的指导和帮助。

　　城市政府门户网站信息和服务内容的组织一定要体现方便查询、检索和维护，提高易用性。例如，制定统一的编码标准，对政府、企业、事业单位名称进行编码。同时也必须对城市政府门户网站的信息进行编码，如采用发布时间、类型等字段进行组合构成编码，以方便信息检索。这就要建立城市政府门户网站元数据库，实现城市政府门户网站信息的快速检索。然后设计城市政府门户网站搜索引擎，以方便用户对跨入口的信息技术检索，检索结果最好按照入口类型进行分类，使用户能够清晰地浏览内容。

　　(4)增强网站互动，密切政府与群众的关系。 

　　通过建立“市长信箱”、“市民建议”、“网上信访”等栏目，及时反映社会公众对政府工作的意见、建议、要求，听取社会呼声。组织在线解答员，市领导及市直机关领导要不定期做客城市政府门户网站，及时答复和解决群众提出的问题，使城市政府门户网站成为党政部门与密切联系人民群众的窗口。

　　2006年8月，浙江省政府直属部门的“网上值班室”对社会公众开放。在工作日上班时间，由浙江省政府直属的62个部门设立专人在网上值班，通过“浙江政务通”实时回答公众提出的问题。在非工作时间，公众则可以利用“浙江政务通”留言，值班人员上班后会根据留言主动联系留言者并对问题作出解答。各地市政府也可以借鉴这种做法，加强城市政府门户网站的互动性。

　　(5)最大限度地实现“信息落地”，填平“数字鸿沟”。 

　　尽管通常意义上的城市政府门户网站是城市电子政务一种很好的电子化公共服务方式。但还要考虑这样一个国情，即目前能够上网的老百姓还很少。2006年7月19日，CNNIC发布《第十八次中国互联网络发展状况统计报告》。截至2006年6月30日，中国网民总人数只有1.23亿，不到总人口的10%，而且集中在特定年龄层（20-40岁之间），其中在校中学生、大学生等非社会人群占了很大比例。如何让城市政府门户网站中的信息到达更广泛的用户手里，直接关系到网站社会效益的发挥。

　　截至2005年底，我国手机用户数达3.93亿。随着手机的持续减价，我国手机用户数增长速度极快。因此，开展移动政务已有很大的用户基础。例如，利用手机短信发布城市灾害信息、停电停水预告、交通管制或道路维修信息等一些特别的信息，与电信运营商联合开展移动政务信息服务。

　　这在国内已有先例。2005年11月，江西九江-瑞昌间发生5.7级地震后，瑞昌市政府通过手机短信向市民发布地震信息，同时要求居民不在破损的房屋内居住。2005年末，在哈尔滨水污染危机流言纷飞之际，哈尔滨市政府几次群发短信给广大市民通知实情。2006年1月3日，北京许多手机用户收到这样一条短信：“交管部门提示：今晨，东三环京广桥东南角辅路污水管发生漏水事故，东三环京广桥朝阳路附近实行交通管制，请车辆绕行。谢谢广大市民的配合和支持！”这条短信引起了北京市民的极大反响。

　　城市政府门户网站还要与电视、广播、书刊等传统传播媒体结合，才能更好地发挥作用。摘录一些城市政府门户网站信息编成小册子发放给广大市民，方便市民生活。

　　(6)建立网站建设、管理的持久机制。 

　　一个网站的生命力都在于其内容的是否有价值，有一定的新鲜度。从信息更新频率来分，可分为两类，一类属于相对稳定的信息，如机构职能、政策法规、办事指南等。这类信息以相对静态方式构成政府工作的基础性框架，变化频率较低，相对固定，可以定期更新（更新频率视情况而定）。另一类信息属于动态性信息，如政务动态、专题报道、领导讲话等，这类信息以动态方式反映政府工作，变化频率快、时效性强，必须及时更新。建立稳定的信息渠道，是保持网站“一池活水”的前提，采编人员要对政府工作具有敏感性，及时发现、采集有价值的信息。

　　要使城市政府门户网站及时更新，就必须建立网站建设、管理的持久机制。要结合当地实际情况，从制度、组织、人员和经费等方面对城市政府门户网站建设予以保障。积极借鉴其他城市政府门户网站建设经验和成功做法，设立专职机构来管理和运营城市政府门户网站。例如北京市设立了首都之窗运行管理中心，负责北京市政府网站的运行和维护。

　　此外，还要积极引入公众参与机制[4]，在网上专门开设“网站建设意见箱”，在网下举办网站建设听证会，切实听取各方意见，集思广益。

　　参考文献

　　[1]中国市长协会《中国城市发展报告》编辑委员会.《中国城市发展报告2005》.北京：中国城市出版社，2006：54-55.

　　[2]潘懋、金江军、承继成，城市信息化方法与实践[M]，北京：电子工业出版社，2006

　　[3]李广乾.以政府门户网站统筹电子政务发展[J].新经济导刊.2004（6）：66-69

　　[4]董志忠、董相志，中小城市政府门户网站的建设[J]，中国信息导报，2005（3）：29-31