所谓电子政务“纵强横弱”现象，就是“指纵向部门的网络系统比较强，而横向的互联互通存在着局部的信息孤岛”（刘鹤，2002）；而电子政务“纵强横弱”现象，以市（地州）表现最为突出。

　　1、电子政务“纵强横弱”现象主要表现

　　1.1纵向部门信息共享程度较高

　　根据对怀化市直部门电子政务情况的调查表明，一是包括金关、金税和金融监管（含金卡）、宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金水、金质等“十二金”工程建设部门，从省到市（地州）甚至于到县（市区），即所谓“条”上的信息化推进较快，基本实现了业务协同和资源整合；二是党委、政府、人大、政协、法院、检察院、公安等七大部门，从省到市（地州）均建立了内网，信息共享程度较高；三是包括发改委、科技、商务、民政、林业、人口和计划生育、医疗卫生等以业务为主的强势部门的纵向信息共享工作推进较快。

　　1.2横向部门信息共享程度较低

　　一是除了上述三类以外的其他横向部门电子政务发展相对落后一些，因此，其信息共享程度相对较低；二是由于缺乏统一规划，各单位网络建设各自为政，条块分割，各个平台之间不能互联互通，“信息孤岛”现象大量存在；三是因为没有统一的市（地州）电子政务外网平台，信息资源收集、加工和整理工作不够规范，导致信息共享程度不高。

　　2、电子政务“纵强横弱”原因透析

　　2.1体制方面的偏爱。我国的电子政务建设，受上级和政策因素的影响比较大，自上而下逐级推进，因而这种推动力带有很强的行政性。2002年8月，中办发[2002]17号文件提出电子政务建设重点要围绕“两网、一站、四库、十二金”展开；2006年5月，中办发[2006]18号要求加快党委、政府、人大、政协、法院、检察院等部门内网建设；至于发改委、科技、商务、民政、林业、人口和计划生育、医疗卫生等部门，从省到市（地州）信息共享程度较高，其根本动力也在于其上级主管部门的主导和和当地政府的推动。

　　2.2投入方面的偏重。体制方面的偏爱，决定了投入方面的偏重。根据赛迪CCID2002年2月的报告，中国300亿电子政务投资绝大部分在纵向垂直领域。2006年5月，对怀化市102个单位网络营运线路租用情况调查表明，其中18家中央省属垂直单位的纵向网平均每家年运行经费支出28.4万元，是横向部门(0.71万元)的40倍。而一些横向部门电子政务发展之所以相对落后一些，资金“瓶颈”也是一个非常重要的制约因素。

　　2.3思想观念的障碍。不少市（地州）主要领导还缺乏自觉建设电子政务的意识和行动，特别是在落后地区，这一点表现尤为突出。一方面，他们对为什么搞电子政务、怎么推进电子政务还存在模糊认识，或者仅仅认为能在网上办办公就够了，根本没有进入地方（部门）电子政务的角色。另一方面，欠发达地区领导促发展、保稳定的任务量大大重于发达地区，多忙于事务性工作，很少接触电脑，大多数领导不会操作，甚至不知道这方面的常识；在平时工作中，认为不依靠电子政务也能处理好各种矛盾和问题，因而产生了电子政务是可有可无的事，对此不重视，上级有任务便被动式的应付了事，制约了电子政务的进一步发展。

　　2.4横向协调难度大。虽然，各市（地州）大多成立了信息化主管部门，但这些信息化主管部门往往与其他部门是行政平行关系（而且大部分的行政级别甚至于比其他部门还低半级），因此是一个弱协调部门，所以要在我们这个“官本位”的国家里，协调各部门的电子政务建设难度相当大。

　　2.5业务沟通比较难。因为大多数跨部门的业务系统被牵头部门设计成了部门内系统，资源共建、共享模式没有达成共识，自建、自用和自成体系的电子政务建设模式明显，各部门自成体系，本来应该是跨部门的应用系统被设计成了部门内系统，完整的电子政务体系也被隔离成一个个独立的“烟囱”，林立的“烟囱”使潜在的“信息孤岛”风险一天比一天突出，资源难以共享，业务难以协同，服务能力不强。

　　3、破解“纵强横弱”的对策建议

　　如何有效解决我国电子政务建设中“纵强横弱”难题，是事关我国电子政务健康发展全局的大事情。根据我们多年来从事电子政务的研究与实践，特提出如下措施和建议。

　　3.1深化领导干部电子政务意识，是改变“纵强横弱”的前提基础。电子政务建设是“一把手”工程，党中央国务院对此高度重视。党的十六大明确提出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”将推行电子政务写入党的代表大会报告中，是第一次，可见党中央国务院对电子政务建设非常重视。温家宝总理亲自担任国家信息化领导小组组长，并多次强调指出，要“扎实推进电子政务，把行政管理体制改革与电子政务建设结合起来，推进政府职能转变。加快统一网络平台建设，实现信息资源共享。加强电子政务规划工作，逐步建成电子政务体系的基本框架。”

　　“思想是行动的先导。”因此，各级领导干部，对电子政务建设必须有十分清醒的认识，切实增强紧迫感和使命感，进一步深化对电子政务外网平台建设是政务管理创新和实现政务信息资源共享的战略需要的认识，切实把电子政务建设的各项工作抓紧抓好，努力将电子政务外网平台建设成为国家、区域、城市、领域信息化综合体系的核心和龙头。通过实施电子政务，逐步把基于电子化的行政管理行为规范化、制度化、程序化，减少行政管理过程中的随意性，不断提高党政机关的行政管理能力和公共服务水平，从而更有效地克服行政管理中存在的条块分割、工作效率低下等问题，以促进政府职能转变，努力促进经济社会快速发展。

　　3.2加快电子政务外网平台建设，是破解“纵强横弱”的根本措施。建立统一的电子政务外网平台，可以有效整合利用现有资源，实现部门间的互联互通和政务信息的共享，从而实现电子政务由“纵强横弱”到纵横并行；同时，它能够从根本上解决各部门分散、重复建设的问题，并且可以大幅度地减少政府网络建设的投入和每年度的维护费用。因此，要以科学发展观为统领，对电子政务外网平台建设进行统一规划，科学设计。 

　　当前，加快电子政务外网平台建设，就是要坚持“统一规划、统一建设、统一标准、统一管理”的原则，以市（地州）门户网站为核心，建成稳定、可靠、安全的统一电子政务平台，建设内容完整、数据准确的基础信息数据库、公共信息数据和部门业务信息数据库；建成完善的电子政务资源目录体系与交换体系；建立健全政务信息资源的共享机制；健全信息安全基础设施及保障体系；建立健全电子政务法律法规体系；横向上，构建部门间协同工作平台，建立起统一的对外门户，建立起跨部门的、综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务应用、组织内容与信息，并获得个性化的服务。纵向上，实现中央—省(市、自治区)—市（地州）—县（市区）的互联互通；从而形成具有中国特色的电子政务体系。 

　　3.3提高信息化主管部门协调能力，是改善“纵强横弱”的必要保证。电子政务外网建设从某种意义上是对政府传统行政管理方式的一场深刻变革，其实质是利用现代化的信息技术来构造更适合信息时代要求的政府结构和权力运行方式，因此必然会遇到困难和阻力。同时，由于目前的信息化主管部门大多是归属发改委的信息化办，它存在着协调力度不够的缺陷。因此，首先要有一个强有力的协调机构和机制，其地位必须具备一定的高度，并加以明确（可以考虑向上海市学习，成立政府信息化委员会，作为政府的组成单位），同时还必须全力支持信息化办的工作，着力增强信息化办的协调能力，这样才能保障电子政务外网系统建设的成功。

　　要设立电子政务建设引导资金，由信息化主管部门统一管理，统筹安排，主要用于推进电子政务建设，支持重大电子政务工程建设。关于资金来源，一方面，可以考虑每年由财政拨付专项资金；另一方面，可以由政府出资成立隶属于信息化办管理的电子政务投资有限公司，同时引入社会资金，投资于由一些重大的既有社会效益又有经济效益的电子政务建设项目，滚动发展，达到一种资源和效益的良性循环。

　　与此同时，还应充分利用市（地州）外网平台，统筹电子政务建设。市（地州）外网平台建成后，部门纵向网建设应该一律停止，现有的也必须逐步整合到外网平台上来，利用市（地州）外网平台统一出口开展各类对外业务。同时，要加强电子政务工程项目的规范管理，为避免重复建设，有效节约财政资金投入，今后凡是涉及到财政资金投入和城市规划、公共网络安全的电子政务建设项目，必须经市（地州）信息化主管部门的审查和组织专家论证后，方可安排建设。

　　3.4制定全国统一的电子政务法，是解决“纵强横弱”的法制保障。电子政务外网建设是一项复杂的系统工程，需要从制度、政策、技术、资金等方面予以规范。因此，建议制定统一的《电子政务法》作为规范电子政务的基本法。加强对电子政务的统一管理，构建整合的、互操作的全国统一的电子政务框架，有效协调和简化政府部门的系统建设，加强跨部门的业务协同，从而提升政府运作效率，并以切合用户需求的方式提供信息和服务。

　　首先，《电子政务法》应规定电子政务组织法（主要规定电子政务的主管部门及其职权职责）以及电子政务本身的法律地位和法律效力，并对电子虚拟政府是否与传统有形政府处于同等法律地位、网络行政行为是否与传统行政行为具有同样法律效力以及网络行政行为是否应履行特殊的程序等问题应作出明确规定。

　　第二，《电子政务法》应该就建立健全信息公开、隐私保护、网络安全与网络技术标准等作出相应规定，以建设全国标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台，逐步实现同层次和上下级政府机构之间的信息交换和信息共享。

　　第三，《电子政务法》还应该就健全电子政务信息安全保护作出强制规定，主要包括信息采集、信息发布、数据保护、信息监管以及相关的程序性法律法规等。

　　第四，《电子政务法》还必须建立电子政务的监督法律机制。电子政务的大量内容都涉及政府行政行为，为避免行政权的滥用，监督约束机制是必不可少的。一方面，要建立政府与民众之间的互动回应机制，使民众可以方便地通过网络参政议事、申请办理具体行政事务；另一方面，要制定网络行政行为的法律责任制度。目前对于传统行政行为都有相应的监督机制，而对于在网上从事行政行为出现错误或有侵权现象，以及各部门间网上办公如出现纰漏如何确定和追究相关人员的法律责任，这些方面也需要有明确的立法。

　　作者：滕建新系怀化市政府信息化办主任，

                    舒标治系怀化市政府信息化办综合科长