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加强城市应急指挥系统基础设施建设的思考

出处：北京市信息资源管理中心日期：2006-6-25

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现代城市人口稠密、建筑密集、经济、社会活动集中；城乡结合部流动人口多，管理比较混乱；远郊地区经济社会发展相对落后，存在诸多产生突发公共事件的社会因素。主要的突发公共事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。灾害种类多、损失重、影响大、连发性强、处置难度大是城市灾害的显著特点。

　　以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，从维护广大人民群众的生命和财产安全，实现经济社会全面、协调、可持续发展的需要出发，构建"集中领导、统一指挥、结构完整、功能全面、反应灵敏、运转高效"的突发公共事件应急体系，是全面提高党的执政能力和社会管理与公众服务水平的重要举措。

　　坚持预防为主的原则。把应对突发公共事件管理的各项工作落实在日常管理之中，加强基础工作，完善网络建设，增强预警分析，做好预案演练，提高防范意识，将预防与应急处置有机结合起来，有效控制危机，力争实现早发现、早报告、早控制、早解决，将突发公共事件造成的损失减少到最低程度。

　　坚持资源整合的原则。按照资源整合和降低成本的要求，实现组织、资源、信息的有机整合，充分利用现有资源，进一步理顺体制、机制，努力实现部门之间的协调联动。

　　为实现上述目标，在城市应急指挥系统基础设施建设方面，应注意加强以下几个方面的基础建设。

　　（一）城市灾害危险源分布数据库建设

　　为实现对危机管理理念从单灾种管理向综合减灾管理转变、从注重发生危机应急处置向预防、处置、恢复的危机全过程管理的转变，全面、准确地了解城市危险源分布情况，逐步将分散在各个部门的城市基础设施和应急资源整合起来，建立相关数据库，是实现积极的预防和采取正确的应急措施的基础。

　　突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件四类，针对这四个方面所涉及的重大危险源及危险废弃物，目前在许多城市中尚缺乏统一管理，对危险源及危险废弃物的环境影响因素分析机制也没有得到充分重视，面临严峻的形势。

　　具初步分析，城市危险源及危险废弃物的信息涉及重大化学品仓库、煤矿事故危险源、重大生产事故隐患、泥石流、崩塌、滑塌、地面塌陷、地面沉降等地质灾害、危旧房屋基本信息、可能产生地震的活动断裂、城市燃气、热力、供水、电力输配线等生命线基础设施、火灾重点监控点、病险水库、医学科研试验室、城市病险道路、桥梁、城市大中型畜牧、家禽养殖场、城市危险品运输车辆、病险地下工程、城市危旧房屋、放射源管理、环境污染重点监控地区。涉及的相关管理部门有安全生产监督管理局、消防局、国土资源局、水务局、地震局、市政管理部门、供电局、交管局、卫生局、农业局、人防办、环保局、林业局等部门。

　　因此应参照国际上通行做法，规范各类危险源基础信息标准，普查城市市区范围内危险源情况的种类、空间分布、存量、危害范围及危害重点对象、主管部门等，设计危险源管理信息系统的总体构架，摸清各部门危险源及危险废弃物数据采集的途径、频度、计量单位、现有数据库格式等基础信息。统一协调各部门进行危险源及危险废弃物数据采集工作。研究整合城市危险源管理的相关规定并制定出一套科学合理的管理流程及应对方案。建设城市主管部门共享的危险源基础资源信息库, 提出空间图层制作规划。建成一套科学合理的针对危险源进行管理的工作流程及危险源信息更新机制，形成危险源管理信息系统。该系统应包含基础信息、辅助信息管理、危害对象及危害程度预测、预案操作流程自动化、指挥调度安排等功能。
　　（二）城市综合监测预警体系建设

　　监测是预警、应急的基础，加强突发事件监测是建立预警、应急机制的关键手段。要优先加强突发事件预测预警系统建设，建立健全城市各灾种预警指数和等级标准；充分利用现代化的技术监测手段，强化专业预警预报信息系统建设，提高信息收集、分析和处理能力，及时预测不同等级灾害出现的可能性，提出预防或采取应急措施的建议，落实早发现、早报告的方针。

　　监测预警体系的建设包含软硬两个方面的内容。

　　软件方面要建立健全城市各类突发公共事件的预警指数和等级标准，制定综合预警体系建设的技术标准。制定突发事件监测制度和信息管理规定，规范信息的获取、报送、分析、发布格式和程序。要做好突发事件的统计、评估工作，加强突发事件预测信息的统一归口管理。对城市突发事件的监测、预警体系是建立在日常数据采集和分析的基础上，各相关机构和部门应根据各自职责分工，及时收集、分析、汇总本地区、本部门或本系统各类影响公共安全的信息，并负责收集、整理和研究发生在国内外可能对城市造成重大影响的重大突发公共事件信息。各部门还应结合日常政务信息化工作，开展专业预测、分析、评估模型研究。

　　硬件方面是在各突发公共事件专项指挥部、各区县和相关委办局之间，应建立起突发事件预测信息网络，并纳入预测信息系统，实现信息的共享共用和有效传递。首先应加强公共卫生、安全生产、气象、市政、环保、地震等专业部门的数字化监测基础设施建设，提高防范和处置重大突发事件的决策水平。

　　对事件的预测是建立在大量数据和经验的基础上，由专业部门在日常监测采集数据的基础上，综合以往经验和分析结果，建立不同层次的事件预警模型。主要包括以下方面：

　　1）阀值预警模型

　　限定一些特定项目的数据量阀值，一旦日常监测数据超过该阀值，系统自动报警。

　　2）联动预警模型

　　根据行业间的相关特性，产生联动效应的预警模型。

　　3）综合预警模型

　　是综合性社会预警，由市应急指挥中心根据各行业数据的特性，对潜在事件的发展做出相关预测模型。

　　另外，我国将于2006年发射两颗光学小卫星和一颗合成孔径雷达小卫星，用于环境与灾害监测预报。小卫星投入使用后，各城市也要结合自身特点，充分利用这一资源，使城市环境与灾害监测预报水平得到大幅度提高。
　　（三）建设城市共享的应急基础信息库

　　城市公共突发事件的应急组织体系一般由市应急指挥中心、市报警服务中心、专项应急指挥部和区县应急指挥中心构成。可以预见，随着这些机构的联动运行机制的建立，他们之间各类信息的交换将会越来越密集，特别是为实现跨系统和跨部门综合减灾的目的，原来各部门存在的标准不一的问题将突出暴露出来。为使各应急机构的应急系统建设能够在标准基本相同的基础上进行，建设城市共享的应急基础信息库是非常必要的手段之一，可以提供危机预测分析、预案编制、危机处置辅助决策及灾后恢复计划决策的统一支持。

　　建设共享的应急指挥基础信息数据库，主要包括应急处置资源数据库、空间地理信息数据库、人口基础信息库、法人单位基础信息库、宏观经济数据库、建筑物现状数据库、综合管线数据库、全球定位系统数据库、信息资源目录体系，以及各类城市公共基础信息数据库等。

　　针对突发事件应急处置所需的各类基础设施信息、行业基础信息、专业人才信息、各类应急技术等资源，建立统一的应急处置资源数据库。

　　空间地理信息数据库建设是最基础、最紧迫的工作。根据各城市的现状，其主要由电子地图数据、遥感影像数据、行政辖区边界数据、地理编码数据和各类政务信息图层组成。

　　空间地理信息数据库的建设，必须在市突发公共事件应急委员会的协调领导下，由各相关单位按照统一的数据库建设标准，通过统一的数据采购，建立共建共享机制，在电子政务统一公共服务平台支撑下，实现城市空间地理信息的交换和共享。考虑到今后综合减灾防灾行动中，要与中央、国家部委以及周遍省市交换信息和图件，因此基础系列电子地图建设应主要采用国家80坐标系为宜。

　　建设空间地理信息数据库过程中，首先要重视建立共建共享管理机制。由信息化主管部门会同市规划委、市公安局等部门，制定各城市空间地理信息数据库建设指导意见和使用管理办法，明确空间地理信息数据库的建设、更新、运行、交换共享和使用的职责和任务，形成统一的政务信息图层叠加机制。实现对突发公共危机事件应急指挥的可视化定位与分析决策支持。城市统一的应急基础信息数据库建成后，还可为政府宏观决策、城市建设与管理和公众服务提供支撑。

　　（四）建设信息共享交换统一公共服务平台

　　在加强各专项指挥部信息化基础建设的同时，应该项目建设与系统整合并重，不应以工程项目建设为主线，而应以总体架构为主线，以共享整合为主线。消除信息孤岛，要从架构方面统筹，从平台建设入手，通过建设信息共享交换统一公共服务平台对现有的应用系统和信息资源进行整合，实现共享，避免重复建设。

　　当前建设各级应急指挥系统面临信息资源整合难度较大的困难，各单位已建设的信息系统及业务系统数据库标准不一，格式各异，所采用的地理信息系统平台有ArcInfo、MapInfo、MapGIS、SupperMap、GeoMedia、GenaMap等多种GIS产品，难以实现良好的联动和信息资源的共享。同时为落实属地管理原则，各系统还需实现与国家部委、所在地军事单位的信息互通。为此，必须尽快规划和建设统一的公共服务平台，构建各类信息资源交换、共享与整合的基础组件，为应急指挥系统提供系统安全、信息资源目录、数据和功能获取等服务。

　　平台是开放性的基础设施，主要提供支撑各类资源的跨部门交换、共享与整合的基础服务。完成各城市各级应急指挥系统之间、应急指挥系统与相关保障委办局之间以及与国家各部委相关系统之间的信息整合工作，构建及时、通畅、高效的信息沟通渠道，在应急指挥系统内实现信息导航、信息共享、信息资源调度和协同办公。

　　该平台由基础组件层和核心服务层构成，能够以多种模式为应急指挥系统提供各类基础服务。其中，基础组件层由各类实现资源交换、共享与整合的基础组件组成；而核心服务层则由一系列基础性服务组成。体系结构如图6.1所示

图6.1 应急指挥系统统一公共服务平台体系结构

　　该平台能够以标准服务的方式响应上层应用的跨部门资源请求，屏蔽基础信息资源、各专业信息资源、功能服务资源的分布性和异构性，利用应急指挥系统的统一目录体系（包括数据目录和服务目录），根据具体需求以标准方式获取相应信息资源或调用相应功能服务资源，以服务于上层应急指挥与调度等应用。

　　为确保各城市应急指挥系统的顺利建设和高效运行，避免重复建设，公共服务平台的建设应遵循城市统一规划、设计与建设，从而实现标准统一，避免重复性建设。应急指挥系统公共服务平台可以由一个市级平台和若干二级平台构成，以市级平台为中心连接各节点平台，形成星形结构。

　　（五）各类应急预案的信息化开发

　　处置各类突发公共事件除需制订城市总体应急预案外，还应分别制订专项应急预案、分应急预案和应急保障预案。专项应急预案是按照城市主要和潜在的各种突发公共事件，由市各类突发公共事件专项指挥部和相关委办局，依据突发公共事件分工，根据市总体应急预案中的规定，分别负责制定和修订的；分应急预案是由各区县，根据市总体应急预案中的规定，结合本地区实际负责制定和修订的。应急保障预案由各类突发公共事件应急保障部门，根据市总体应急预案中的规定，结合本部门实际负责制定和修订，以此形成比较完备的应对突发事件预案体系。

　　借鉴国际先进经验，在将纸制预案文字电子化的同时，还应利用当今高新技术，如地理信息系统技术、计算机网络技术、有线和无线通讯技术、遥感技术、全球定位系统技术和虚拟现实技术等，在完善和建立各类相关业务基础库、辅助知识库、专家库的基础上，将已经制定的各类应急预案进行信息化专项研究和开发。实现在应急预案启动时，按照应急指挥流程，分别在市指挥中心、专项指挥部、市领导和相关责任人之间迅速建立预先设置好的有线和无线通讯联系，将相关的事件信息、背景数据、预案责任规定等内容传送到各个终端，自动开启相关监测系统，实现多点、同时、多模式（含与航空器和卫星间）的实时联动。

　　这种"一键通"指挥功能的实现，可大大提高防范和处置重大突发公共事件的反应速度和决策水平。

　　（六）应急信息异地容灾备份中心建设

　　美国"911恐怖袭击事件"造成纽约世界贸易中心南北两个塔楼倒塌，毁灭性的灾害并没有造成一些国际知名公司业务的中断，原因在于它们建立了异地容灾备份中心，保障了业务数据的安全。

　　而2003年7月1日凌晨发生在上海的轨道交通4号线工程事故中，造成事故现场附近的临江花园大楼出现沉降,鸿宇商务楼等3幢建筑物严重倾斜，音像交易大楼裙楼倒塌。在临江花园大楼办公上海市劳动和社会保障局，其资料涉及城市劳动者、退休人员和外来从业人员的养老金发放数据、参保人员的缴费数据、失业、医保等重要数据档案。在抢险人员的努力下，紧急转移了有关资料和设备，但是造成了医保等工作的迟滞和损失。

　　城市各专项指应急挥部目前也已经长期积累了大量宝贵的各类数据，一旦丢失或损坏，势必影响突发事件的应急指挥决策。

　　因此，优先支持统一规划和建设各城市应急信息异地容灾备份中心，已具有十分迫切的需求和重要的意义，可以避免重复建设和浪费。

　　各城市应急信息异地容灾备份中心为城市应急指挥系统提供统一的系统备份与灾难恢复服务，保护信息系统和数据的可用性，保障在灾难发生的情况下应急系统工作的连续性，确保应急系统能够7 x 24无故障不间断运行。

　　异地容灾备份中心应实现对政务内网主节点的网络、应用和数据的有效备份、可靠保护以及出现故障时的快速恢复能力，以保证重要系统和数据的高可用性和高可靠性。

建设异地容灾备份中心，需要统一的容灾备份原则和策略，规划和城市范围内的容灾策略和标准规范，充分利用现有的资源，尽量采用成熟可靠的技术，系统运行环境必须安全可靠，总体架构能够实现多厂商主机产品和存储产品的互联互通，在基本性能、容量、吞吐量和规模等方面都能以较少投资实现升级或扩充，保障系统稳定平滑和不间断业务扩展。

　　容灾备份中心应具备的基本功能为：

　　(1)网络备份：各城市容灾备份中心与各城市政务专网各主节点的骨干网络都有备份链路，在发生链路故障时可以迅速切换。
　　(2)数据备份：提供远程备份数据的功能，支持对正在运行系统的在线备份。发生灾难后，能够提供在最短的时间内，从备份系统恢复远程数据的功能。
　　(3)应用备份：对政务专网的关键应用提供快速的故障恢复和遇到故障时的自动服务切换能力。

　　（七）城市应急避难场所建设

　　北京是国家确定的全国地震重点监视防御区之一，依据已经颁布的《北京市实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》、《北京市公园条例》和《北京市破坏性地震应急预案》的规定，2003年9月北京市在朝阳区元大都城垣遗址公园建成了全国第一个地震应急避难场所，使北京成为全国第一个开展制定地震应急避难场所规划、地震应急避难场所建设和挂应急避难场所标志的城市。2004年，结合旧城区改造和万米大绿地建设工程，首先在南中轴综合整治工程中增加了紧急避难设施，年底前，将新建二十几个应急避难场所。

　　各城市要将应急避难场所建设纳入城市总体规划之中。通过城市规划用地的调整，结合旧城区改造和大面积绿地建设，优先推进城市应急避难设施建设。应急避难场所的面积应在1万平方米以上，附近的重要路口设置明显标志牌。临时应急避难场所是居民居住地附近的小面积空地，包括小公园、小花园、小文化体育广场和小绿地等，应具备应急供水、应急棚宿区、应急照明用电和应急厕所等基本设施。长期避难场所是容量较大的城市和区级公园、绿地、广场、学校等。该类避难场所应设置应急指挥部、应急供水、供电、通讯、物资供应、卫生防疫和广播等配套设施。

　　（八）非紧急救助服务中心

　　为高效便捷地服务城市公众，各城市在筹建城市统一应急指挥系统时，都把建设紧急救助服务中心作为首先解决的问题。但是依据国内外的经验，在建设紧急救助服务中心的同时，应该并行考虑筹划非紧急救助服务中心的建设问题。

　　美国的一些城市建立了3-1-1政府服务热线系统，它是市政府为市民服务的一个专设部门，是直接对市长负责的政府机构。热线使用英语、西班牙语等多种语言，为市民提供每天24小时每周7天的服务。除普通电话外，市民可以通过TDD聋哑人对话系统、电子邮件、传真等向3-1-1服务热线寻求帮助。热线的建立使市民不需要记很多的服务热线电话号码，大幅度地减少了打入9-1-1紧急救助服务系统的电话。通过格式化、标准化的政府服务电话处理程序和建立过程跟踪程序，对问题处理的全过程实施追踪，极大地方便了市民。调查显示95%的市民认为，将电话打到3-1-1比直接打到政府业务部门，咨询政府得到解答或者问题得到相应的处理的反应速度更快。同时通过采用现代技术，规范了300多种问题处理格式，并将市民经常提问的问题归纳储存在数据库中，接线员在线处理问题时，通过关键词检索方式迅速找到答案。

　　3-1-1政府服务热线与9-1-1系统有紧密联系，遇到紧急事件可一键转到9-1-1紧急救助服务系统进行处置。

　　1999年12月8日开通的青岛市96111热线服务中心是青岛市城市管理局在自来水、公交、管道燃气、液化气、热电五条服务热线基础上成立的。24小时受理供水、供气、供热、公共交通方面客户的咨询、维修、抢修、服务、投诉等问题。已受理市民电话500余万个，极大地提高了工作效率和服务质量，受到了广大群众的欢迎和支持。

　　当用户接通"96111"电话后，接线员根据用户反映的问题，进行分类处理。来电属于服务咨询类的，由接线员直接解答；属于投诉类的，下传到相关部门单位调查处理；属于服务类的，直接下达到相关责任单位；属于服务抢险类的，迅速通知各单位抢险队。热线业务流程图为：

　　热线中心通过建立一事一档和三级考核机制，对投诉、抢险、维修的电话100%回访，实现了"用户-热线中心-责任部门-用户"三点式闭路循环。同时通过编制社会服务责任赔偿制度和服务规范，以地方标准的方式对外公布，对各岗位工作人员的着装、上门服务礼仪、业务工作规范和时限、违规责任等进行了明确规定。

　　因此，为避免大量非紧急的一般求助对市报警服务中心带来的工作压力，在建设市报警服务中心的同时，专门建设一个以受理水电气热等群众一般性求助的"非紧急求助服务中心"，最大限度减少资源的浪费。整合现有各委办局的政府服务热线和公益性服务热线(共26条)，使用基于市长热线的统一号码，根据求助内容，将求助事项转交各相关政府职能部门和合作公司进行办理和服务。市报警服务中心与市非紧急求助服务中心之间通过技术手段实现互联互通。非紧急求助服务中心的建设具有社会管理和公共服务的两方面重要作用。

　　（九）加强应急预防和处置的基础科学研究

　　积极依托各地区科研机构和有关专家，在对国内外先进城市公共应急管理体系进行分析研究的基础上，加强应急信息智能管理、预测分析模型、特种救援装备研制、灾害恢复重建、新型城市管理模式和运作机制的研究。

　　加强危机管理基础科研工作。应急管理涉及法律、经济学、公共政策、人类学、心理学、气候学、工程学、地理学、规划和地质学等多种学科。为实现复杂信息的智能管理，应以数字城市技术为依托，研究以地理信息系统为基础，整合经济信息、人口信息等基础信息并结和应急现场的动态信息，建立覆盖全时段全区域的城市应急管理体系，运用数学模型，进行综合分析，帮助决策者提出科学的调动资源、应急指挥的决策意见或方案。

　　重视预测分析模型研究。采用虚拟现实技术，用预测模型进行仿真分析，研究突发事件的成因和机理，模拟各类突发事件发生、发展的过程，预测突发事件可能造成的次生灾害，预测各种自然灾害对生命线工程的可能破坏和程度，实时评估灾害损失，为各类突发事件的预测、预报提供科学依据。

　　积极推进灾害恢复重建技术的储备。通过对不同灾害的恢复重建要素研究，形成各种危机处理模式，依据不同程度的资源调动状况，进行能力评估，以此制定出灾害恢复重建的工作流程和方案，为科学地应对突发事件，提供规范的行动指南。

　　创建新型城市管理模式。目前城市灾城市管理方面存在着条块分割，专业管理部门职责交叉等问题，这直接造成了数出多门、各部门统计信息标准不一的现象，对实施区域综合减灾管理形成障碍。美国在城市管理的统计基础单元方面具有先进的模式，以美国休斯顿市为例，各类调查统计的最小基本单位是街区（Block），以这种基本单位进行人口、住房、企业、地下管线、经济指标、社会特征等分布数据的采集，再根据不同需要按照选区合并街区形成区块（Block Groups）制作各类专题图。由于政府各部门进行各类调查、统计的基本单位是统一的，保障了数据统计标准的一致性，对跨部门共享公共信息提供了基础。

　　北京市东城区在城市管理模式上进行了探索和创新，他们采用万米单元网格及管理法，将东城区行政区域划分为区、街道、社区、万米单元四个层级，同时将区域内所有道路、房屋、树木、市政基础设施等6大类49项15万多城市功能部件，利用地理编码数据库技术，定位于1500多个万米单元网格中，通过建设新的城市管理体制，明确各级地域的管理责任人，在此基础上实现全时段、全区域的精确城市管理。这种以数字城市技术为依托，通过体制创新推进城市管理的新模式，也必将有效的支持应对突发事件的科学决策。

　　联系人：单青生

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