一、顶层设计的对象

 

　　在电子政务建设的早期，顶层设计理念是围绕信息技术而展开的。几年的时间过去，在电子政务取得显著建设成果的同时，顶层设计的视野也已经从信息系统扩展到政府体制改革、政府职能转变和政府业务与技术的结合上，这时的顶层设计理念是围绕电子政务项目投资和建设绩效。

 

　　业务和技术，正是顶层设计的两大范畴。顶层设计中所指的业务，不但包括业务职能、业务结构、业务流程，还要包括业务体制、业务法律法规、业务模式、业务布局等。顶层设计中所指的技术，主要是从全局和整体出发，对技术战略、技术框架和技术标准的分析和定义，还包括为了减少重复建设，增加资源重用性，以模块化服务的形式，来定义政府所有的应用系统。进行顶层设计，就是围绕着电子政务建设中上述业务和技术的种种问题，用系统规范的科学理论方法，描述业务和技术的状态，理清业务和技术中的各种关系，确定建设目标，选择和制定实现目标的路径和战略战术，从信息化的“今天”走向信息化的“明天”。

 

　　二、顶层设计“顶”在何处

 

　　顶层设计中的顶层指的是什么？顶层在哪里？以我的一孔之见，顶层的含义有三层：顶层的第一层含义指的是整体和全局。顶层设计的首要视角是要跳出局部环境的束缚和影响，站在全国互联和全网通用的整体高度和全局视野，去分析决定电子政务中的具体决策。

 

　　顶层的第二层含义指的是业务。顶层设计的重点是业务、是政务。顶层设计就是用信息工程的方法，从宏观上对业务需求的收集、梳理和描述，是把业务需求按层次呈现出来，并以数据的形式，保存在数据库中，以利于今后的整理、积累、传播。顶层设计中的业务，不是进行业务决策，但是顶层设计的输出结果，将以丰富清晰完整的业务资料，帮助和推动业务决策，业务利益关系设计，业务职能转变和改革。

 

　　顶层的第三层含义指的是政府绩效。政府绩效是围绕实现政府职能转变，完成社会经济发展目标而展开的，政府职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，它是电子政务的核心目标，要实现这一目标，需要优化工作流程，促进职能转变，提高政务效率，推动体制创新。实现政府绩效目标，应该是顶层设计的深层含义。

 

　　三、顶层设计将推动电子政务向纵深发展

 

　　电子政务普遍推开以后，下一步就是如何做深做透。而顶层设计将对电子政务向纵深发展起到积极的推动作用，这种作用可概括为三点：第一点体现在由“粗”到“细”。“粗”的意思是早期电子政务的管理比较粗疏，宏观的方针原则有了，但是中观、微观的政策和管理方面的指导和约束较少。顶层设计的思路为解决电子政务建设一系列重大实践问题指明了途径，因此我们有理由相信顶层设计的成果将会包含当前电子政务急需的一系列的指导文件、管理规范、技术标准，使电子政务的运作管理走上精细化的道路。

 

　　第二点体现在由“浅”入“深”。技术面的东西是“浅”，技术背后的业务和利益是“深”。顶层设计的启动，标志着我们将更多地关注业务层面和利益层面。

 

　　第三点体现在由局部上升到整体。在我国当前的电子政务实践中，在规划与试点/工程项目之间，我们缺少了顶层设计这个层次的工作。正因为如此，常常发生规划和项目“两张皮”，项目不能准确地实现规划的目标和效益。因此，从顶层设计的目标指向和部分国内外实践经验看，如果我们进行了顶层设计这项工作，将大大减少电子政务建设中存在的盲目建设、重复建设、信息孤岛、绩效监测失控、投资黑洞等问题。