上世纪90年代各级政府网络建设的基本思路是“三网一库”，即内网、专网、外网和资源数据库。2002年7月，国家信息化领导小组针对当时电子政务网络建设各自为政、重复建设、结构不合理等问题，在《关于我国电子政务建设的指导意见》（以下简称17号文件）中提出建设政务内网和政务外网。电子政务网络由政务内网和政务外网构成，两网之间物理隔离，政务外网与互联网之间逻辑隔离。政务内网主要是副省级以上政务部门的办公网，与副省级以下政务部门的办公网物理隔离。政务外网是政府的业务专网，主要运行政务部门面向社会的专业性服务业务和为需在内网上运行的业务。

　　但在实际网络建设中，各地仍然难以消除网络建设各自为政、重复建设的局面，而且出现了一些新的难题。今年5月，国办又下发了《关于推进国家电子政务网络建设的意见》（18号文）。专家认为，18号文是对17号文的完善和发展，18号文不仅进一步细化了电子政务网络建设的原则和目标，而且明确了统一网络建设的责任主体等，增强了各级政府建设统一网络的可操作性。具体的说：

　　首先，18号文扩充了电子政务内网的内涵。关于政务内网，18号文除了17号文规定的内容外，还将党委、人大、政府、政协、法院、检察院等部门开展内部办公、管理、协调、监督和决策时对有关专网的需求纳入进来。此外，18号文所定义的政务外网在17号文的基础上也有所丰富，将17号文规定的满足面向社会的专业性服务和不需在内网上运行的业务进行了具体描述，即满足各级政务部门、社会管理、公共服务等面向社会服务的需求。从某种意义上说，这基本上解决了几年来理论界关于“电子政务”和“电子党务”、“电子人大”和“电子政协”之间的争论。

　　其次，18号文新增了建设从中央到地方统一的国家电子政务传输骨干网的内容，并且明确了传输网的建设方法和建设主体以及建设原则等。这样，政务内网和政务外网的传输网就要求实现统一，各级政府及其部委办局等在与邻近级别的政务内外网对接时可以选择统一的骨干传输网，减少重复铺网的投资，也为公共电信运营商提供了很好的商机。

　　再次，明确了副省级以上和副省级以下单位的网络建设方式。对于副省级以上单位，18号文明确指出由国务院信息化工作办公室组建国家电子政务管理机构，组织协调有关单位，利用国家公共通信资源，形成中央到省（自治区、直辖市）的电子政务传输骨干网，统筹规划国家电子政务网络的网络地址和域名，组织研究起草相关标准和管理办法等。经国家发展和改革委员会正式批复，国家电子政务外网(一期工程)项目将由国家信息中心承担建设。

　　此外，17号文强调了政务内网和政务外网之间的物理隔离和政务外网和互联网的逻辑隔离，但18号文没有再提及，字里行间蕴藏的含义值得玩味。