最底层：全市集约化信息管线系统
    城市原有信息管线，一般以电信局的为主，形成了较完善的覆盖全市的管线系统；其次是广播电视局，也铺设了大量的地下管线，形成了另一个覆盖全市的管线系统。电信和广电的管线系统原来都是自用的，少量地向社会开放。今后的网络供应商将会从电信、广电扩大到中移通、网通、联通等多家，城市信息管线将从自用自建、自建自用的模式，转向面向全社会的统建公用或自建公用的模式。
    第二层：数字化网络系统
    城市数字化网络系统主要也是电信局的数字网络，还有广播电视局建设的光纤城域网，这两个网是支撑城市信息化的网络主体。其次还包括全市各大企事业单位内部建设的局域网。除了电信和广电的网络会继续发展以外，还会有新的网络商发展新的网络和提供相关的服务。它们包括中移通、铁通、联通等几家。
    第三层：网络交换中心（平台）
    网络交换中心，最初是为了解决城市里多个互联网间实现互联互通、本地交换而建立的。像上海的13个互联网交换中心，青岛的七大互联网交换中心。名字就叫“互联网交换中心”。“交换中心”实际发展下去的作用就不仅仅是各互联网的互联互通，而是城市各大应用网络的互联互通；提供的服务也不只是互联网数据的本地交换，而是城市各大应用系统间数据的“相互交换”。
    第四层：各大应用系统
    也就是城市各个大型业务管理信息化系统。如电子政务，即政府办公和管理业务信息化系统；社保IC卡系统，即社保业务信息化的系统；教育电子化，即教学业务信息化系统；还有全市各类企业管理的信息化、电子商务和社区服务信息化系统等等。
    第五层：信息交换中心（平台）
    就一个城市整体而言，各大应用系统是有一定的依赖和关联关系的，比如社保系统和教育系统，就都要依赖公安的人口信息；城市交通、管线建设要依赖于国土的GIS信息等等。在城市各大应用系统网络联通的基础上，应进一步建立应用之间的联系，根据相互的依赖关系，避免数据的重复采集，达到信息的共享，为此，有必要在建立城市网络交换中心（平台）基础上，建立城市信息交换中心（平台）。通过平台实现异构应用系统数据交换，共享数据的下载、存储和利用，同时也实现不同应用系统共享资源时的安全认证和系统管理。
    第六层：公共信息资源库
    对全市性重要信息资源、各大应用系统共享的资源应建立资源库。资源库是全市各大应用发展后提取的信息精华，反过来它又能有效地支持只有依据“多方”资源才能建立的综合应用和相关联应用的开发及建立，提高城市综合和科学的管理水平。
    第七层：城市综合信息系统
    这个系统是建筑在公共资源库基础上的，包括综合经济分析、决策查询以及各大应用系统之间互连互动的应用。例如城市应急指挥系统就是联接公安、消防、 交通等多个部门的包括语音和录像的综合信息系统。
2.1.2城市信息化总体构架的作用
    总体构架的概念：城市信息化的总体构架，实际上是下层基于信息管线，上层基于资源库，以应用为核心、宽带传输、高度共享和综合利用为主要目标，实施全面城市信息化建设的总体上的一种概括。
    总体构架的目的：提出总体构架的目的是在现有信息化各个项目建设基础上，进一步明确全市信息化分层面的建设任务和它们之间的关联关系。从而，使全市各有关单位有针对性地加强城市信息化总体研究工作，清晰地组织各层面的信息化建设项目，并使各层面的建设相互关联，最终体现全市信息化建设的整体性和系统性。通过各层面的关联关系，可使各层面的建设更科学、更经济。
    总体构架的作用：多项应用共同的网络需求，将成为规划信息管线的依据和建设网络主干的依据，并会导致网络的扩展，成为提供高速传输干线的交换平台。从而，使城市的信息管线规划与建设、城域网的规划与建设更加科学和合理。反之而然，有适当的光纤骨干可推动城域网的建设，城域网的建设又可支持大型应用的开发。因此，“应用”、“ 主干网络”与“信息管线”的建设是关联的，相辅相成的。恰当地处理好各层面关联的关系，追求总体的效益，就体现了总体构架的作用。
2.2 电子政务总体逻辑结构模型
    为了组织好城市电子政务系统的建设，还必须研究电子政务设计中的逻辑分层结构。结合国家电子政务标准技术参考模型，一般城市电子政务总体逻辑结构模型如下图示：

    城市电子政务系统可分为四个逻辑层次：网络基础设施逻辑层、安全支撑逻辑层、应用支撑逻辑层以及电子政务应用及服务逻辑层等四个部分。这种逻辑结构便于对具体电子政务建设进行任务分解，也有助于系统建设的统筹规划和分步实施。
    （1）网络基础设施逻辑层
    网络基础设施逻辑层是为电子政务系统提供政务信息及其它运行管理信息传输和交换的网络基础设施和传输服务通道，是整个电子政务体系的最终信息承载者，位于整个体系结构的最底层。
根据安全的要求城市电子政务网络分为内网、专网和外网三部分。内网即各独立办公的部门内部的局域网；专网即连接各个局域网的城域专网；外网即连接互联的政务网络。
    （2）安全支撑逻辑层
    安全支撑逻辑层主要由实体安全、系统安全、信息安全和安全管理等各种安全措施组成的安全服务体系。其主要采用公钥基础设施（PKI）技术，结合传统的信息安全防御手段，包括证书认证服务系统、密钥管理及密码服务系统、授权服务系统、时间戳服务系统以及基本安全防护系统五个部分。安全体系的核心是建立数字证书认证中心CA，通过为系统中的每个实体颁发身份证书，为电子政务应用系统提供身份认证等安全服务，并在其上实现授权服务。安全体系是提供贯穿从网络到应用的整个电子政务的安全保障。
    （3）电子政务应用支撑逻辑层
    电子政务应用支撑逻辑层在网络基础设施逻辑层及安全支撑逻辑层之上，提供电子政务应用支撑环境。电子政务应用支撑逻辑层通过提供统一的WEB门户，可以实现对后台各种政务业务系统的统一接入服务和应用的集成，实现应用信息交换和协同处理功能。
    电子政务应用支撑逻辑层包括服务器端的电子政务应用支撑以及客户端的应用支撑。
    （4）电子政务应用层
    电子政务应用层是在应用支撑平台层上加载和运行的一系列政务业务应用系统。详见下节所述。
2.3 电子政务主要应用及服务内容
    为了组织好城市电子政务系统的建设，不仅要考虑城市信息化的总体构架和电子政务逻辑分层模型，还必须考虑最终的应用和服务。必须全面掌握电子政务的应用和服务的内容，心中有数地分期开展建设，才能有效地避免分散性。概括起来，电子政务应用和服务大致包括七个方面：
    （1）办公自动化
    主要功能是党政机关部门内的公文流转、审核和处理，还有会议管理、日程安排、机关事务以及个人信息等。办公自动化是政务应用中最基本的应用，它对政府人员公文起草、传阅、审批、下发、签收和办理等项工作的自动化有很大作用。随着在政府内应用范围的扩大，办公自动化系统功能也在扩大，正在从一个部门内部向部门间和上下级之间发展，从局域网向城域网上发展。
    目前在一些地区，针对各独立办公场所的部门间的公文流转已发展成为电子文档交换系统，该系统支持不同系统平台的部门局域网间文件交换。
    （2）各党政机关部门业务管理信息系统
    党政机关管辖的范围包括整个社会，不同的部门都有不同的业务职能，如人大、政协、计划、统计、组织、教育、卫生、科技、劳动和社保等等，几十个政府职能部门，有几百种业务管理。像人大的选举信息管理；政协的提案管理；组织干部信息管理；教育职业学校，大中专生管理；卫生的医务人员职务及执业登记管理；科技的创新体系的管理；劳动的争议仲裁管理等等。这种业务管理从信息处理的角度讲，主要是从下级单位或社会收集相关信息，然后加以存储、分析、统计报表和查询，供相关的管理工作使用。
    业务管理的顶层系统就是建立决策支持资源库和基于其上的决策支持查询系统，目的是向政府领导人员提供管理决策的信息支持。业务管理系统也是电子政务应用重要组成部分，其建立可大大提高政府对下级单位和社会的全面的管理能力、监督能力和决策能力。
    （3）跨部门的业务管理系统
    许多重要的政务应用系统不仅涉及一个政府部门而且涉及几个甚至多个政府部门。如人口管理信息系统就涉及劳动局、公安局、社保局、计划生育局、民政局、人事局等。这种系统建立时要提取多个部门的信息，满足多个部门的要求，建立后为多个部门管理工作服务，可提高政府综合管理能力。
    跨部门的业务管理系统是深圳电子政务应用系统建设的重要方面，这类系统的建设可加强政府对主要业务管理的管理力度和效果。
    （4）各种行政审批办证管理系统
    政府对社会的管理，除了收集信息做出规划、计划和决策外，还通过发放各种证件、批文，对企业和个人活动实行具体地管理。审批办证是各政府部门的重要工作之一。因为审批办证直接涉及企业和个人，并且又是体现政府的权力和利益，因此，利用信息技术，建立网上审批办证系统对转变政府职能，优化办事流程，方便人民群众意义十分重大。
    目前开发网上审批应用系统是电子政务应用的热点。主要的类型有部门内审批、跨部门审批、直至建立审批中心采用通用网上审批平台统一处理多种审批业务，实行“一站式”服务。据估计一般的城市可放到网上审批的基本业务有370种之多。
    （5）互联网上公众服务系统
    通过互联网政府门户网站提供政务公开、网上监督、网上审批发布与申请以及各种各样的便民服务的潜力十分巨大。内容包括：
    A．信息发布：在网上建立综合服务资料库，以多种方式为企业、公众提供方便的获取与政府相关的政策、新闻等信息资料。
    B．办事指南：介绍本地政府部门结构、职能介绍、联系方式和政府办事程序介绍，帮助企业、民众等了解在政府机关办公办事的流程。
    C．政务公开：公布政府部门的主要工作及进展情况。
    D．政策法规：发布政府颁布的法律法规、政策规定及地方性的法律规定等等。
    E．招商引资：发布地方政府的招商引资现状和环境、域外投资办理程序、主要项目和形式、政策规定和原则等。
    F．信息反馈：提供“网上投诉”、“网上信访”、“领导信箱”、“政府论坛”等功能。
    G．公众服务：政府各部门通过政府网站向公众提供各种政府部门的服务，如网上报税、申请身份证、驾驶执照、住宅地址查询变更、公职空缺招聘、道路损坏报告、公民投诉报告、社会保障福利等等。
    （6）多媒体类特殊的应用系统
    政府的信息化需求是多方面的，除了需要日常的办公、业务管理、网上审批、网上服务外，还需要许多专业的应用系统，包括多媒体类的应用系统。
    多媒体类的应用系统，包括电视会议（桌面的或会议型的），视频点播及语言和图像等多种应用系统。还包括城市交通，消防，三防等监控系统及办公楼宇的综合智能化系统。综合计算机网、通信网以及城市各种监控系统，组成全市应急指挥中心，汇集全市各种重要信息，包括各种事发现场多媒体信息，使市领导实时地掌握准确的情况，对及时做出决策，处理复杂问题有重大作用。
    多媒体类特殊应用系统，大部分可数字化后在计算机网中运行；必要时，可采用其他专线或专门的通讯方式，保证带宽和传输质量。
    （7）资源库建设
    城市电子政务系统的应用开发应以数据整合与应用集成为核心，资源库的建设是很重要的方面。数据获取，整合与系统集成包括以下方面：
    政府部门内部数据的采集与获取；
    政府部门之间数据的采集与共享；
    社会公众数据的采集与反馈；
    各类公共资源的管理、调配和有机整合。
    应在部门局域网业务资源库基础上，将其他部门需要的信息资源开放，建立城市政务专网平台上的各个共享资源库，相关单位共享的资源，实现信息的综合利用，支持跨部门的应用的开展。按照国家信息化领导小组“指导意见”应从速建设四个数据库：人口基础数据库；法人单位基础数据库；自然资源和空间地理基础数据库；宏观经济基础数据库。
    城市综合服务资源库是将各政府部门可以向社会开放的信息挖掘和提取出来，加上从社会上及互联网上直接采集的各种信息，组成综合服务信息资源，向社会各界提供，实现全社会的共享利用。像企业诚信系统就是对工商、税务、质监和海关等政府部门、企事业单位、行业协会及中介组织等企业信息进行收集，整合建立城市企业信息共享资源库，设立企业信息查询服务。

  三、 城市电子政务整体策划和设计的要点
  3.1 城市电子政务整体策划的思路和经验
    深入分析我国电子政务的发展过程，以往之所以出现“分散建设”和“信息孤岛”的现象，除去事物从点到面，人们从没有经验到有经验的正常的认识过程因素以外，另一个主要的因素是由于在电子政务建设中管理和投资的分散。过去上一个项目的手续往往是由各个信息化需求强烈的单位提出建设自身系统的要求，经上级批准立项，然后交由其组织建设。政府没有专门的部门进行全面的规划和项目控制管理。这种分散的立项、分散的投资和分散的建设必然是造成分散的系统。当前情况根本不同了，党和国家不但十分重视电子政务系统的建设，而且健全了从国家到地方各级信息化管理部门，并逐步推出各种行之有效的管理办法，全面加强项目规划、项目设计和管理。许多城市在信息化特别是电子政务方面的全部投资、项目管理还有建设后的后续评估都由全市的主管部门统一管理。这些措施为克服原来电子政务建设中的各种问题，实现城市电子政务的整体策划提供了根本的保证。
    从近二、三年一些沿海城市和内地先进城市总结的经验来看，有如下整体建设电子政务的思路和经验值得总结和推广：
    1、由原来各个部门分散建设各自的系统，向整个城市总体规划设计，整体建设电子政府的方向发展。
例如：广东顺德，九九年结合修建五套班子和30个局集中办公的行政大楼，不但建设了大楼智能化的各个系统，还一次建立了上千人共同使用的整套电子政务计算机网络应用系统，把建设现代化电子政府的工作列入到大楼的基本建设中去。并且在行政大楼建设的基础上，使电子政务系统向下属十个镇及广大乡村发展。
二○○二年广西柳州市政府一次投资统一建设全市3000人以上使用的办公自动化系统和支持376项行政审批事项的网上审批平台。这种统一建设的系统，不但整体功能强，大大推进信息共享，而且大大地节省了投资。
    2、从重视建设基础设施到突出应用、重视实效。各地在建设电子政务中，已经改变了不管应用先建网，建了网后开发应用跟不上的状况。
    3、在应用方面，从开始开发基础办公自动化系统、城市宏观经济监控到网上行政审批，向为社会企业和公众服务的深度发展。
    4、从条条块块建设到条块结合、协同处理、共享资源，许多应用系统已迁动了制度改革和技术创新。
上述经验充分体现了走中国特色的信息化道路；体现了制度创新和技术创新相结合；实现了上下级联网和横向信息共享；达到了培育人才，提高广大公务员素质，适应现代化要求的目标。
3.2 城市电子政务整体策划与设计的要点
    概括起来，城市电子政务的整体策划和设计的任务是，以城市电子政府各项应用和服务为目标，参考城市信息化总体构架和电子政务逻辑结构模型，结合城市信息化建设规划，制定包括网络、安全和应用支撑体系在内的电子政务总体技术方案和实施方案。总体技术方案应给出城市电子政务的总体建设目标、总体功能指标、总体组成以及各个专业系统的方案等；总体实施方案应明确具体的建设项目、项目的工程设计、项目分期建设计划以及管理办法等。
    具体工作主要包括以下方面：
    1、关于城市地下信息管线的建设。
    城市地下信息管线的建设首先应在原来基础上依据城市信息化建设的近远期目标，制定满足电子政务、电子商务和各大网络运营商要求信息管线建设规划；同时本着优化存量、共建增量的原则，解决地下新建管线建设问题。同时推动原有电信、广电等现有管线资源的单位开放自身的管线资源，实现全市信息管线的互联互通，新老管线共同组成城市集约化信息管线系统。信息管线是城市信息化的最基础设施，政府在此方面应起主导的作用。
    2、电子政务网络的建设。
    电子政务的网络应按照部门局域网、城市政务专网和外网三网的构架进行建设。政务网络的核心平台是政务专网，是承载电子政务的主骨线，是建设的重点，应结合城市城域网的基础资源情况制定恰当的方案。为了安全起见，城市政务专网最好利用城市现有光纤单独组网。可以结合在专网一起建设的，还包括信息交换平台、共享资源库、安全认证中心及全市电子政务系统运营和管理的机构的建设。
    至于各单位的内部局域网应制定统一的总体建设规范指导各单位分批分期地建设，以便符合全市统一联网的要求。
    3、安全和应用支撑平台的建设。
     鉴于电子政务系统的整体性，应建立统一的安全信息管理体系，实现区域性的安全保障。在建设安全支撑平台当中，应注意把证书认证服务系统、密钥和密码服务系统、授权服务系统、时间戳服务系统和基本安全防护措施（防火墙、防入侵、防病毒等）综合起来考虑。要实事求是根据不同城市和不同应用的信息安全要求建立相关的安全措施。在电子政务中不重视系统安全是危险的，但把安全绝对化也会造成不必要的浪费。对于所设立的各种安全措施，应与网络管理相集成，组成统一的安全体系，实现一体化的管理。
    至于城市应用支撑平台，其所涉及的建设内容及实现技术较为复杂，应根据城市各个应用系统建设的具体要求，考虑其建设问题。主要应考虑建设的项目包括全市统一的门户网站、信息交换平台、网上审批统一平台以及各类共享库及服务系统。其中门户网站和网上审批统一平台是最实际的项目，它们不但联系多个政府部门，同时又贴近广大市民和企业，对政府制度改革也有深刻的影响，应列为重点加以考虑。网上审批平台不但方便人民群众办事，而且直接推动各政府部门协同应用和共享资源库的建设。对于一般的城市此类应用应集中建立统一的系统，避免各部门又分散建设。事实证明，通过对审批业务和技术设计的规范，统一设计具有外网发布和申请功能、能自由配置流程、网上自动流转审批和异构库间信息自动交换的通用网上审批平台，全市共用一套系统是可行的。
    4、电子政务应用系统的开发与建设。
    对于电子政务各项应用系统，不论是办公自动化、业务管理、行政审批以及信息服务等均应统一规划、整体设计、分步建设。
    一个城市政府系统最好统一使用一套办公自动化系统，因为大家的办公业务管理是大同小异的。即使要求有所不同，完全可以通过个性化的界面处理加以适应。为此在选择办公自动化方案时，在考虑基本功能基础上，必须具有跨部门的功能和安全措施。包括电子印章与安全系统接口等等。
    各政府部门业务管理虽然各不相同，但处理的方法基础是相同的。在开发各个业务系统时，可考虑采用集成化的开发工具，通过开发模版和模块自动生成各项功能。各政府部门的业务管理系统应针对主要业务要求，按实际应用可能性分轻重缓急开发建设。在开发建设中应注重与上下级在应用上的贯通。
    不论是办公自动化、各项业务管理、网上审批、视频会议以及视频点播，均应在客户端实现全面的集成，在操作中能自动导航，在系统管理上统一设计。
    5、城市电子政务各项应用在内网、专网和外网上的部署见下图：

    城市电子政务市、镇、乡组成三级系统见下图：

  四、 城市电子政务需要不断地推进
  4.1 整体设计、明确重点、分步实施
    国家信息化体系的六个要素包括：信息技术应用、信息资源、信息网络、信息技术和产业、信息化人才、信息化政策法规和标准规范，在组织建设城市电子政务系统也必须全面考虑这些要素。首先要结合六大要素及城市具体发展目标制定城市信息化规划，在城市信息化中着重规划电子政务的建设。
    由前所述，城市电子政务包括公共设施的建设，如信息管线、政务专网、安全及应用支撑平台、共享库等建设；也包括各部门局部的建设，如局域网、局域网应用等等。在建设中应确定重点，通过试点分期实施，逐步推进。基于互联网的外网服务系统和基于内网的办公自动化应作为基本应用先行建设，然后重点抓好网上行政审批平台的建设，并以此推动安全和应用支撑平台、共享库和跨部门应用的建设。安全支撑平台和应用支撑平台视投资强度和实际需要，配套进行。业务管理应用应依照重点管理业务，一个单位一个单位地逐步加以推广。
4.2 电子政务建设过程中的管理与监理
    电子政务是业务应用面广，安全性要求高，工作量非常大的系统工程，要求从领导到普通公务员整个政府的参与和开发单位的认真负责，才能真正做出水平和效果。要做好各项工作必须领导重视，体现一把手的原则。主管领导要负责解决项目立项、投资以及项目建设中出现的各种协调的问题；要带动大家转变观念，改革制度、创新制度；要带头使用和督促大家使用。只有领导带头坚持推进，项目才能建设好，系统才能逐步完善，发挥其应有的作用。
    为了确保系统建设达到进度、质量和投资效果的要求，有必要由技术实力强，人员队伍稳定可靠，有工程经验的单位担任监理工作。监理应本着对政府高度负责的态度，按照“服务性、独立性、公正性和科学性”的原则。实施对电子政务工程全过程的监督管理。在信息化工程中设立监理是新生事物，信息化工程所涉及的专业技术面宽，新技术新设备很多，开发建设工程量大，国家至今还没有推出信息化工程监理有关的规范。因此还需要建设方、施工方和监理方密切合作，共同努力，总结经验，逐步使此项制度得到完善。
4.3 电子政务不能只是“交钥匙工程”
    建筑行业的“交钥匙工程”在电子政务建设中是不适用的。电子政务系统建设起来了才是开始，它涉及全体公务员，要求他们共同参与，并且学会使用，这就要求有一个学习掌握和熟练的过程，就需要不断推进应用。在政府主管部门领导下，通过推进应用，统一制定计划，统一安排培训，按计划实现电子政务有关应用，解决使用中各种问题，提高应用效果。同时，推进应用的过程，也是系统完善的过程，电子政务应用软件不是一蹴而就的，通过推进应用发现问题，加以改进，才能真正符合政务的需要。根据先进城市的经验，系统的推进应用的周期一般不小于系统的建设期。
4.4 电子政务应采取外包服务
    电子政务系统是涉及多种技术和产品的复杂的系统。为了保证系统的正常运行，及时解决使用中发现的问题，必须有一个很强的运行管理和服务的队伍。历史的经验证明，由政府建立机构或成立事业单位来担任此项工作的办法是不理想的。一方面政府建立的机构人数有限，不可能什么技术专长的人才都能包括，人多了又不符合精简的原则；另一方面，真是技术非常熟练的人员也不容易稳定。因此今后对于城市电子政务系统，特别是全面建立了电子政府的情况，应按照市场经济的办法组织社会化的专业服务公司，提任电子政务的运营管理和维修工作。由政府与这类公司签合同，专业公司根据合同负责相应的应用软件完善、系统运营管理和维修工作。