一、中国电子政务的公共管理目标

    在讨论中国电子政务的公共管理目标以前，我们首先要对政府在社会中总体地位和角色作一基本鉴定。按照公共行政的一般理论，政府在整个社会中扮演的角色，主要涉及的是社会的公共领域，即：行使公共权力，代表公共利益，管理公共事务，提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任。从国外20年来行政改革的实践看，传统的公共行政已发生了很大的变化，即由公共行政发展到公共管理。其主要标志是：政府一改过去对社会过多包揽的做法，而是更注重发挥市场的力量，政府的职责主要集中在公共领域；公共事务管理主体，由过去的政府独家垄断，逐步向多元化方向发展；政府管理方式，大量的引入市场机制，推行公共管理社会化和公共服务市场化，并把现代企业管理的方法如成本效益、投入产出等引入政府管理中来。

    我国政府在加入世贸组织前所进行的一系列改革，如打破政府垄断，注重发挥市场机制的作用，以及政府有计划地从一些竞争性行业中退出等，也反映了这一改革的潮流和发展趋势。这说明，公共行政所发生的上述变化，不可避免地会对政府的公共管理目标产生深刻的影响。

    按照我国的国情，电子政务的公共管理目标可定位为：“规模适度、管理科学、高效服务”。所谓规模适度，是指对政府的规模要进行严格地控制，防止政府规模的过度膨胀。所谓管理科学，就是指政府在对社会实施管理的过程和，要遵循管理规律，尽量简化环节，提高公共管理的科学化水平。所谓高效服务，是指通过电子政务的发展，要不断拓展政府对社会、公众提供公共服务的领域和项目，提高公共服务的质量，满足社会和公众的满意度。

    1、“规模适度、管理科学、高效服务”的目标模式，体现在政府的职能配置方面，应该是注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，并按照权责一致的原则，合理划分各部门的职责权限，切实转变政府职能，真正找准区政府的职能定位。

   政府职能的合理配置，是政府实行有效管理的前提，也是政府行使各种权力的基本依据。现代政府在配置职能时，首先要考虑政府的基本职责，以及与此密切相联系的部门的科学设置与权限的合理划分。如果不首先解决这个问题，就可能造成政府各部门之间的职能交叉、重叠，工作中相互扯皮。我国目前政府管理中存在的许多问题，说到底，几乎都与此有关。

   按照中央有关政府机构改革的基本精神，在职能配置方面，首先要按照社会主义市场经济和社会发展的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能转变到经济调节、社会管理和和公共服务方面来，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把社会可以自我调节的职能交给社会中介组织。

   其次，要按照权责一致的原则，合理划分事权，理顺条块以及行政层次之间的关系，界定部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。

    中央有关政府机构改革中政府职能及其转变的精神，应该是我们政府职能配置的基本依据，也是我们思考建设电子化政府职能的基本出发点。

    需要指出的是，在重新界定政府职能中，要高度重视政府职能的转变。而政府职能的转变，又必须处理好三种关系，即政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。

    在处理政府与市场的关系时，政府应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，能够由市场解决的问题，要尽量运市场方式进行解决，政府要避免不必要的干预。

     在处理政府与企业的关系时，要实现政企分开，政府要承担起由企业改制中分离出来的社会职能，而把企业的生产经营权等完全地交给企业，使政府与企业职能错位的问题从根本上得到解决，同时区政府有要计划地从竞争性行业逐步退出。

   在处理政府与社会的关系时，主要是大力培育和发展社会中介组织，加快事业单位改革的步伐，将政府的一些职能交给中介机构，并实现政事分开和政社分开。

    2、“规模适度、管理科学、高效服务”的目标模式，体现在政府规模的控制方面，则是要建立办事高效、运转协调的行政管理体系。

    政府规模是一个综合反映一级政府管理的指标体系。它包括政府职能、机构、人员以及财政开支等。在国外，衡量一个政府规模的大小，一个重要指标，就是看其靠财政供养的公职人员的数量。在我国，虽然纯粹的国家公务员人数并不很多，但是加上党群部门、社会团体以及国有事业单位等人员，财政负担相对较重。从这个意义上说，控制政府规模，应包括国家公务员以外的靠财政供养的所有公职人员。

    现代政府管理中的一个重要指导思想，就是要尽量控制政府规模的扩张，充分发挥市场机制的作用，使政府规模与社会经济发展相适应。

   由于我国长期实行高度集中的计划经济体制，政府对社会承担着无限责任，因此，我国的政府规模，总体上过大，与市场经济发展的内在矛盾越来越突出，也与我国目前的经济发展水平不相适应。改革开放以来，我国虽然已进行过三次大的政府机构改革，也取得了很大成绩，但这方面的问题仍然是各级政府面临的一个主要问题。

    另外，政府规模的大小，还与政府的财政收入与财政支出的比例，以及财政供养的所有公职人员的数量等都有密切的联系。这说明，控制政府规模，还必须与事业单位的配套改革、建立财政供养公职人员的约束机制等要有机地结合，而不简单的是一个精简一些机构和人员的问题。根据杏花岭区的实际情况，在电子化政府建设过程中，有效地控制政府的规模，实现“规模适度、管理科学、不断追求公共服务的高效和最大化”的目标选择，建立办事高效、运转协调的行政管理体系，关键要解决以下四个问题：

     第一，政府机构设置，必须建立在政府职能的科学配置基础之上。政府机构设置，是与政府的管理职能以及管理的指导思想等紧密联系在一起的。一般来说，政府机构的设置，必须以职能的界定为基础，也就是说，先要确定政府的职责，然后再确定机构。至于一级政府设置部门的数量，或具体设置那些机构，则要根据实际情况来确定。在我国，由于国家的单一制结构形式，以及社会主义性质，中央对地方政府的机构设置有一系列明确要求。但同时也给下级政府较大的自主权。

     第二，要建立政府规模控制的有效约束机制。如何有效地控制政府规模，防止机构人员的膨胀，并不是一件容易做到的事情。从我国过去的实践来看，往往是改革之后不久，机构和人员就再度回潮，形成所谓“精简——膨胀”的怪圈。在建设电子化政府的过程中，要通过建立严格的约束机制，如建立统一的会计核算中心，把财政的收支、人员的编制等有机地结合起来，从而建立起严格的控制政府规模的约束机制，这对防止政府规模的膨胀，会产生积极的影响。

    第三，政府规模的控制要与事业单位、社会中介组织的改革相配套。控制政府规模，还必须与事业单位的改革以及社会中介组织的整顿有机地结合起来。按照中央有关事业单位改革的精神，除教育外，绝大多数国有事业单位要逐步走向社会化，并创造条件与国家的财政脱钩。而社会中介组织，本来也应该是社会化的，但是由于我国的社会中介组织在创办之初，多数都是由政府部门直接开办的，因此，出现了政社不分等新的问题。这几年来。经过多次整顿，许多社会中介组织如会计师事务所、律师事务所等已经与所靠挂的政府部门脱钩，但还有一些至今仍然没有与政府分离。

    在建设电子化政府的过程中，要把逐步推进事业单位改革，整顿社会中介组织，作为控制政府规模内容的一部分，只有这样，才能防止政府规模的再度膨胀。另外，从政府的财政角度来看，只有压缩了政府规模，精简了过多的行政事业人员，才能真正节约政府过大的人头费支出，使政府把有限的资金用到发展区内的公共事业等方面来。

    第四，政府规模的控制，还要充分考虑电子化政府所带来的新问题。正像前面我们提到的，电子化政府的建立，对传统的政府治理来说，无疑是一场深刻的革命。而这场革命，表现在政府的组织结构方面，就是管理的层级将会减少，直接从事管理和服务的部门、人员也会相对减少。因为在网络政府状态下，很多服务都是在虚拟的、或者不受时空限制的状态下进行的，这不仅会大大节约时间，同时也会大大节约人力和物力。  

    3、“规模适度、管理科学、高效服务”的目标模式，体现在行政流程方面，则是要实现政府管理的“简便、务实、廉洁、高效”。

   “规模适度、管理科学、不断追求公共服务的高效和最大化”的目标模式，最终要落脚在政府管理与服务的间便、务实、高效和廉洁上，如过离开了这一点，不仅“管理科学、高效服务”的目标难以实现，而且还可能背离为人民服务的宗旨。从这个意义上说，行政流程的科学、合理，就成为政府提供有效管理与服务的程序保证。

     行政流程不仅仅是一个规范政府的办事程序问题。从我国目前政府管理与运行的实际状况看，还与政府的管理手段、管理方式等有密切的关系。因此，在建设电子化政府的过程中，必须把建立科学合理的行政流程，推进与科学合理行政流程建立相关的各项改革，紧密结合。具体说来，围绕行政流程的建立，要抓好三个环节：

    第一， 建立统一的政府部门工作规范。为了适应网络政府管理的需要，政府有必要对现有的工作规范和行政流程，进行一次全面的清理，对那些不适应电子化政府管理要求的工作规范和流程，予以废除，并设计出一套符合区内实际、带有普遍性的统一的工作规范，从而为网络状态下政府的公共服务，提供一个简便的操作平台，以方便广大民众的使用。

    第二，对现行的行政审批制度进行必要的改革。行政审批，是政府从事公共管理活动中普遍采用的一种管理手段。必要的行政审批，能有效地把好市场准入关，弥补市场失灵造成的危害，对社会进行有效的控制，保障社会经济正常的秩序。但是我国目前的审批制度，多数是在计划经济体制下形成和发展起来的。其基本特征是：审批范围广、项目多、环节多，审批受法律的制约小，审批自由裁量权力大，已不适应市场经济发展的要求，必须进行改革。

    目前我国在审批制度改革方面虽已取得了重要进展，但与建设电子化政府的要求还有较大差距。这就是说，在推动电子政务的过程中，各级政府和各个部门还要按照电子化政府管理、运作的要求，对审批的项目、程序等进行重新的核准，并建立相应的有关审批事项的管理办法，通过局域网向社会公布，为企事业单位和公民个人提供方便。

      第三，制定有关政务公开的具体实施办法，提高政府管理的透明度。政府管理的透明度和公开性，是衡量政府管理水平高低、管理作风好坏的重要标志，也是政府工作方式的直接体现。近几年来，我国各级政府大力推行政务公开，已取得了显著成效。按照中央的精神，凡是政党事务、行政事务、和其他社会公共事务，只要属于国家规定的保密范围之外的，都要向社会和群众公开，以接受监督。而政府信息化的发展，在一定意义上说，为推行政务公开提供更加有利的技术手段。

    鉴于此，在建设电子化政府的过程中，要把推进政务公开放在十分重要的位置，并建立相应的政务公开制度。目前国内一些地方推行的“管理权限公开、办事依据公开、办事程序公开、办事标准公开以及办事结果公开”的五公开活动，可以运用到电子政府的建设中来。这对改善政府与社会、民众关系，提高管理与服务的公正性、公开性以及公平性，促进政府管理方式的转变，都会产生深刻的影响。

   第四，清理收费项目，改革收费管理制度。在政府管理中，对一些管理事项收取一定的费用，作为税制的一种补充，是各国普遍实行的制度。但在我国，目前的政府部门收取的费用过多、过滥，已成为社会、民众反映十分强烈的问题之一。按照中央的部署，对一些收费项目，将通过费改税的办法，予以解决；而对于许多不合理的收费，或者由地方政府、部门自行确立的没有法规依据的收费项目，要坚决取消。另外，还要认真落实“收支两条线”的管理制度。

   二、中国电子政务的功能目标

    电子政务的建设，除了要高度重视公共管理目标以外，还要同时关注其功能目标。因为功能目标，不仅直接体现电子政务的应用功能，而且还体现着电子政务的技术保障。按照我国的国情，我国电子政务建设的功能目标，主要体现在办公、管理与服务三个方面，也就是平时我们所说的“三G政府”，即：

   G——TO——G（政府对政府的电子政务）

   G——TO——B（政府对企业的电子政务）

   G——TO——S（政府对公众的电子政务）

   在政府对政府的电子政务中，主要是通过办公自动化和现代通讯、网络技术，实现政府与政府之间、以及政府各部门之间进行信息传递和数据传输，使政府的纵向体系和横向体系之间实现互联互通，资源共享；在政府对企业和公众的电子政务中，主要是在互联互通、资源共享的基础上，通过必要的管理和大量的公共服务，实现政府对社会、企业以及公众的管理与服务。而政府对社会的公共服务，无疑是电子政务的核心价值，也是电子政务必须追求的最重要的功能目标。

     为了实现电子政务的上述功能目标，在技术是上必须有一套完整的实现手段。这些手段主要包括：

   1、统一的网络支撑体系

   按照中国的实际情况，电子政务的网络体系，主要是在完善政务专网和公众服务网的物理隔离平台网络体系的基础上，遵循国家统一的技术标准和业务规范体系，建立域名管理系统、目录服务系统、信息与安全规范和政务交换系统，形成结构合理、功能完善、管理规范，安全可靠、灵活实用的基础支撑体系。所谓政务专网，就是按照政务业务划分的办公业务资源网，它包括各类政务信息、管理信息、决策支持系统以及应急指挥系统；所谓公众服务网，就是政府对社会所实施的各种管理与大量的公共服务。在办公业务资源网与公众服务网之间，实行物理隔离，以便确保政务信息的安全。而在政府的公众服务网和因特网之间则实行逻辑隔离，使信息传递更加方便、畅通。具体来说：办公业务资源网络负责连接党政决策指挥系统、宏观调度系统、信息查询系统等所有机关内部局域网所形成的资源网络，并为从中央到地方的各级党政机关的业务协同提供支撑。办公业务资源网中的政务业务系统将通过统一的应用支撑平台实现业务加载与资源整合；公共监管与服务网建立在公共通信平台之上，通过应用支撑平台与公共通信平台实现接口，并与其他政府部门的外网系统实现安全的互联和信息交换。

   2、安全支撑平台和应用支撑平台

   电子政务的建设除了要借助一定网络体系之外，还必须有安全可靠的技术支持平台。这些技术支持平台，最主要的有两个方面：一是安全支持平台；二是应用支持平台。

    安全平台基于公钥基础设施PKI、授权管理基础设施PMI和可信时间戳服务系统等建立，将为示范工程提供统一的信息安全保障服务支持。公钥基础设施主要在分布式计算环境中提供数据机密性、完整性、身份认证和行为的不可抵赖性等基础安全功能；授权管理基础设施PMI主要提供分布式计算环境中应用系统的访问控制功能。通过统一的安全策略实施一致的安全管理，构建统一的安全支撑平台。

    应用支撑平台通过灵活有效的目录策略和基于元信息交换的标准化机制，建立分布合理的交换系统，实现对外公众服务和对内办公业务、决策支持。该平台具有统一和安全两个特点。

   在统一的网络体系和安全、应用两个支撑平台上，中国电子政务的建设还要认真解决三个关键问题：一是信息交换与共享。包括政务内，外网以及物理隔离的两网之间的信息交换问题。特别是在线流媒体（如电视电话会议）的应用路由策略；同类业务的网间互操作；顶层用户在线操作的受权策略与实现，信息共享的管理策略与机制等等。这些策略的制订在政务管理和技术两方面同时研究。二是资源整合与管理。根据信息交换的结构模型，设计资源分布管理与整合的层次模型，提出元信息采集、交换、管理、共享的标准和内容管理，知识化应用的机制等策略和技术路线。逐步建立、形成结构合理、信息畅通、资源完整、管理有序、各取所需，具有综合、挖掘功能，提供决策指挥、行政管理和公众服务三个层面个性化服务的政务资源系统。三是安全保密与效率。在设计示范工程的总体安全策略时，注重信息安全设计的合理性与应用系统的效率，要根据业务管理的实际需求，进行复杂适应和离散控制的综合设计。根据国家密码管理和密码技术的发展，将安全的侧重点放在应用自制域边界和信息加密管理与有效控制方面。