有比较大差异，发展也很不平衡，但这一趋势的整体特征还是十分明显的。

    随着政府信息化大规模的展开，政府信息化建设中的问题也进一步暴露出来，其中最主要的，莫过于未来中国电子政务的发展模式问题，如目标模式、建设模式、组织模式以及管理运行模式等。如果对这些带有全局性或者根本性的问题，各方面不能达成共识，形不成清晰的思路，就会在实践中造成某些紊乱。特别当信息化发展达到一定规模时，就可能造成某些严重的后果。因此，对政务信息化建设中一些带有根本性的问题进行探讨，并从理论上给出回答，对政务信息化建设的统一性、规范性和协同性具有重要意义。下面我想针对这个问题，谈一些整体性的看法，以引起有关方面的重视。

   一、服务导向型的目标模式

   我认为中国电子政务发展到今天，停留在宣传的层面的大轰大嗡的局面早已过去。从2002年起，电子政务在很多地方政府，在一些中央部委机构，开始进入了比较实质性的系统构建阶段。前不久，我作为国务院电子政务示范工程专家组成员，走了九个部委和七个地方政府。每个部委参与示范的，我们都去了一下，包括青岛、上海、北京以及浙江省，还有四川绵阳市，唯独没有去南海。走了一圈，主要是看。这个项目，是国务院办公厅和科技部抓的一个比较大的电子政务应用示范项目，国家拿了一些钱，看看我们的示范项目究竟做得如何。走了一圈，我们的感觉，比原来想的还要好一些。

   在研究中国电子政务的目标模式的时候，我想我们首先不能离开国家对政府的基本定位。这应该是我们思考问题的前提。按照我的理解，目前我们对于整个政府管理的目标定位中央主要提出三个层次，即：建设服务型政府，责任型政府和法制型政府。这三种表述在某种意义上讲都谈了我们政府的目标，目标模式。那么，作为信息网络技术在政府管理中的应用，中国电子政务各种系统的构建，它应该围绕一种什么样模式来构建呢？比如说，一种思路说我们可以从管理入手，更多的是建立对社会监管的应用系统；比如说，应该建一些为公众、企业、老百姓服务的应用系统。也有人说，在现阶段，我们既不能偏重于管理，也不能偏重于服务，应该把这两种综合起来。我大体认同第三种看法，就是现阶段中国构建各种各样的应用系统，应该是管理服务型的，或者称服务导向型的。既要考虑政府对社会的监管，也要考虑服务。比如说我们为什么花大钱首先要搞金关工程，为什么花那样多的钱先上“金税工程”，这些花了我们很多钱，可是大家想过没有，花了以后，就见到效果。“金税工程”第一期工程就花了25个亿，头一年试运行，增加的税收是250个亿，是它投入的十倍，这明显就是一种监管。这就是说我们既要考虑到监管，但是电子政务的核心理念是对公众的服务。国外提出的观点是，以客户为中心，即构建以客户为中心的客户关系管理系统（CRM），将客户管理的理念应用到电子政务的公众管理和服务中来。所以我认为，构建大量的应用系统既要考虑到它的监管功能，也要考虑到它为老百姓、企业的服务功能，通过构建各种应用服务型应用系统来体现我国政府的服务功能，责任功能以及法制型政府的功能。

   为什么要这样说呢？第一，我们政府职能配置的四句话中，宏观调控，市场监管，社会管理，公共服务，前三句都是管理层面上的；第二，我们不同政府职能的实现形式是不一样的。高层政府主要是应急、决策、指挥、公共政策制定，越到基层政府它承担大量的为社会，为公众的服务项目，不同层级的政府职能的实现形式不一样，而大量的是基层政府；第三，我们现在处在社会转型、体制转轨的过程之中，社会秩序、市场次序有很多很多需要我们去管理的问题。基于这样，我认为我们在应用系统的构建方面，既要考虑到它们的管理功能，也要考虑它的服务功能，通过这两种应用系统的构建体现一个法制政府、责任型政府、服务型政府。这是我讲的第一个观点，我国电子政务的目标模式。

   二、应用驱动型的建设模式

   中国是个大国，上下都有四套班子：党中央、国务院、人大、政协。光中央的部级机构就有上百个，还有四十七个副省级以上单位，近四百个地级市，两千七百多个县，有四万九千多个乡镇，这是一个庞大的国家管理系统。在电子政务建设中，如何有效地推进，至关重要。一般我们讲三句话，即电子政务建设，首先离不开政府主导，政府主导是最重要的；第二，IT企业要积极参与，没有IT企业的积极参与，政务信息化难以推动；第三，要保障信息的安全。

   在这些前提下，我认为我们的电子政务建设，要特别强调应用，也就是以应用来驱动，就是说我们不是为了建设电子政务而建设电子政务，主要考虑它的应用。其次，在建设的过程中，要多元化的投入。我认为投资也可以多元化，不一定政府变成单一的主体。再次，要管理和技术的高度融合。我认为我们在电子政务建设的时候，既要考虑到政府主导，企业参与，信息安全，那么在具体的做法上，正如我在上面讲的，要应用驱动，要多元化的投入，应该技术和管理的高度融合。关于这点，我想稍许展开。

   按照我的理解，电子政务建设，关键要讲八个字：这就是管理、应用、资源、技术。关键是这八个字，我排序的这八个字是有次序的，我认为第一是管理，如果说没有管理，后面的应用、资源、技术都很难发挥作用。而我们现在电子政务的应用相对滞后，有的甚至失败，多数都首先失败在管理这个层面上，而不是失败在技术这个层面。所以我们看到，凡是一个电子政务应用系统做得好的系统，或者有效的系统，都是行政人员深度介入，并和技术进行充分的融合，如果没有这个前提，应用是很难做好的。那么行政人员如何才能深度介入呢？管理与技术如何才能高度融合呢？我理解关键要解决四个问题：政务逻辑的抽象是第一步，谁对政务逻辑最清楚，公务务人员，政务人员，而不是IT人员。第二步，要梳理政务业务规范，小到每一个部门，每一个司局，每一个处室，大到每一个政府都有很多的政务工作，每一项政务都有它的流程，要合乎具体的规范，需要认真的梳理流程。第三步，早前两步的基础上，才可以构建应用系统的政务模型。第四步，在这个基础上，进行内部政务流程的整合和优化。如果没有这四个前提条件，比如说政务逻辑的抽象，政务规范的梳理，政务模型的建立和内部政务流程的整合和优化，这个应用系统是很难成功的。

   有些单位，领导人并不明白，以为电子政务应用系统的开发，就是IT人员的事情，一开始就把政府的各种应用系统让IT人员来做，来开发。结果开发出来以后，不能用，然后就修改，再修改也不能用或者不好用，为什么？底子就没有搞好，模型就没有搞好，所以我们说我看过的包括上海的、深圳的、青岛的、国家海关、税务等做得好的，几乎都有一个共同经验，这就是政务人员深度参与，和IT人员紧密结合到一起，所以我认为没有管理和技术的高度融合，应用系统是很难成功的，这是我讲的第二个模式。

   三、以CIO制度为主导的组织模式

   电子政务建设不同于电子商务。如果说电子商务，我们现在可以看到，联想的ERP做得好，海尔的ERP做得好，但也有更多的企业做的ERP，并不成功，甚至是失败了。企业的信息化和电子商务，整体上看，还是一个孤立的企业行为，我一个企业我可以构建一个内联网，构建自己的SCM、ERP和CRM，形成一个独立完整的上下游的信息化的应用系统。但是作为政府，则与企业有很大的差别。因为政府是一个有严格组织的行政权力体系，上到中央政府，下到地方乡镇，直至它的末梢社区，是一个庞大的组织结构。

   这就决定，在电子政务的建设中，如果没有一套严格的组织模式来保证的话，这个建设很可能出现混乱。对于这个问题，我的基本看法是：

   首先，要突出规划，就是说电子政务建设必须有统一的规划，不能是随意的。比如青岛的经验，就很值得重视。早在前几年，青岛就提出一个“四统一”的组织模式：统一规划，统一网络，统一平台，统一软件，分级管理。据说全市就用了一个办公自动化软件，投入非常少，互联互通的效果又非常好。可见有一个严格统一的规划是十分重要的。

   第二，要有一个上下一致的组织机构作为保障。现在我们从组织看上，整个是处于一个比较混乱的状态，比如说，国务院有个信息化办公室，下面的信息化办公室有的有，有的没有，有的放在信息产业局，有的放在政府办公厅，也有的放在计划部门，五花八门，什么样的都有，没有一个强有力的组织保障。

   第三，就是主要领导人的眼见、卓识很重要。现在人们[普遍认识到，电子政务建设是一把手工程，在国家行政学院2003年举办的省部长电子政务专题研究班上，76位省部长最后得出的结论是：电子政务建设不仅仅是一把手工程，而且是全体领导班子工程。光一把手认同还不行，每个人都要认可。这就是说，电子政务建设，只有自上而下，有强有力的组织推进体制，才能真正落到实处。

   第四，也是十分关键的，就是中国目前还没有建立起来信息主管制度（CIO制度），也称首席信息主管制度。比如说一个部，我这个部副部长所管这两个司，这两个司构建信息化系统时候，我这个副部长说了就可以了；另外一个副部长分管的另外几个司，在构建业务方面的信息化应用系统时，这个副部长同意就上马了，由此造成一个部内构建的许多信息化应用系统，基本是信息孤岛。本来应该互连互通，现在无法互联互通，因为两个副部长之间没有进行沟通的机制。那么中国普遍缺乏信息首席官这样的组织体系对我们信息化建设带来了很大的障碍，所以我认为，我们要有效的推动社会信息化建设在组织上应该建立信息首席官制度，并在有关信息化管理的组织建制方面，应有统一的组织模式。这两项组织制度的建设，对我国今后的信息化建设会产生重要影响，因此，建立以CIO制度为核心的信息化组织管理制度，应当成为推动我国包括政府信息化在内的各种信息化发展的重要制度。

   四、“内外结合”的管理运行模式

   当一个电子政务的应用系统建立起来以后，能不能运行起来，或者说能不能派上用场，这个问题就非常关键。我们投入这么多的钱，如果到头来不能使用，或者使用起来后不能产生经济效益、社会效益，也不能提高政府的工作效率，提高老百姓对政府提供公共服务的满意度，那么，这就可能是失败的系统。失败的系统，既可能与我没的开发有关，也可能与系统的管理运行有关。总之，最终的应用才是衡量的标志。

   如何才能保证电子政务应用系统的正常运行，降低运行中的行政管理成本，同样是一个非常关键的问题。因此，研究电子政务的管理运行成本，探索管理运行的模式，也是我们必须高度关注的问题。

   我们知道，构建起的电子政务应用系统是不能停的，运行是持续的，这里面的成本等都是可以直接算出来的。比如它的建设费用、运行和维护的费用等。在我们政府的管理中，一个重要的新理念，就是在政务管理活动中要讲成本、效益，讲投入、产出。如何才能降低电子政务应用系统的运行、维护成本，提高经济效益和社会效益，就需要从总整体上确立一种新的管理运行模式。这里面我想重点提出两个问题：

   第一，电子政务的系统运行，首先需要一个良好的法制环境，就像我们上面提的没有《电子签名法》，没有《政务信息公开法》，《没有信息安全法》等相关的法律配套，以及大量的法规制度营造的法律环境，电子政务的各种系统是无法运行的。比如在一个网络环境过来的这个签名，或电子印章，有没有法律效力，这就非常关键。如果没有法律依据，不仅电子政务的信息传递会受到很大影响，而且电子商务的发展更会受到直接的影响。我国这些年来许多大企业之所以不能和国外的企业在网上签订合同，一个重要原因就是我们还没有这方面的法律保障。当然在网络环境下的电子签名、电子签章，从技术上说必须满足四个条件：即这个签名或签章是完整的、真实的、没有被窜改的和不可抵赖的，只有实现了这四个条件，才是有保障的。可见，营造一个良好的电子政务法律环境，就成为电子政务管理运行的第一个必然的条件。

   第二，对政府来讲，内部要有一支基本的信息化队伍，这是电子政务系统能够正常运行的保证。你去研究美国就会发现，美国也不是把大量的信息化系统的运行都“外包”的，“外包”只是电子政务系统管理和运行中的一种具体方式。因为政府的管理活动毕竟有很多涉及国家机密的问题，而这部分核心应用系统是不可能向社会“外包”的，所以政府应该有一支最起码的信息化专业队伍。比如在我国，国家海关，国家税务总局，它们这几年信息化建设之所以做得好，一个重要原因，就是逐步形成了一支懂管理、懂技术、懂业务并且三者高度融合的信息化队伍。所以，政府建立一支精干的信息化专业队伍，应该是电子政务管理运行的重要基础。

   第三，在电子政务的管理运行过程中，也要最大限度地发挥市场机制的作用。就是说在内部形成一支专业化水平比较高的信息化专业队伍，在外部，要借助市场的力量，通过市场化的方式，提高电子政务系统运行的效率。比如说，这就需要进行慎重的选择，把那些可以市场化运行的应用系统，就应该而且必须采取市场化的手段和方式来运行。比如，政府建立的呼叫中心，以及一些政府对社会的非涉密的服务项目，都可以采用“外包”模式，通过市场化的委托、代理等的方式，让IT企业进行日常的运行、维护和管理，这样就可以减轻政府在人员编制等方面的压力。总之，借助电信部门以及IT企业的力量，通过市场化的机制来运行一些电子政务系统，是我们需要认真研究和关注的一个领域，这方面不仅有着巨大的潜力，而且也可能是电子政务管理运行模式中最具有活力的部分，要在实践中不断地探索，总结出更多成功有效的经验。

   通过以上我对中国电子政务四种模式的简单分析和介绍，可以看出，中国电子政务的发展，只有认真研究这四个重大问题，并形成自己的特色和模式，我们的政府信息化建设才有可能走向一个良性发展的轨道。

  (2004年9月——11月讲演；

   地点：长春、长沙、福建泉州、西安等地：

   举办：国家教育部

   主题：教育信息化建设专题）

   同时在2004年由科技部、国务院信息产化工作办公室主办的《中关村电脑节》电子政务与创新发展论坛政以及由广州市政府主办的《泛珠江三角洲市长论坛》电子政务论坛上讲演。

  《上海信息化》杂志：2004年试刊2）